Fordeling af graveomkostninger ved samgravning

Resumé

1.                   Denne sag vedrører distributionsselskabernes og de regionale transmissionsselskabers (herefter netselskaber) fordeling af graveomkostninger ved samgravning med selskaber med andre aktiviteter end netselskabernes bevillingspligtige aktivitet. 

2.                   Sagen forelægges Energitilsynet, fordi Energitilsynets sekretariat netop har afsluttet sin hidtil mest omfattende analyse af netselskabernes fordeling af graveomkostninger ved samgravning med øvrige selskaber. Energitilsynets sekretariat har ud fra resultaterne af denne analyse udarbejdet en række indstillinger, som forelægges Tilsynet i dette notat.

3.                   Energitilsynets sekretariat har ved brev af 26. juni 2009 anmodet netselskaberne om at indberette deres fordelingsmetode og den faktiske fordeling af graveomkostninger ved samgravning. Energitilsynets sekretariat har efterfølgende udarbejdet en omfattende analyse af netselskabernes indberettede spørgeskemaer vedr. fordelingen af graveomkostninger.  Hovedformålene med Energitilsynets sekretariats analyse af netselskabernes indberetninger var at:

• skabe en dybere indsigt i selskabernes fordelingsmetoder
• analysere de forskellige anvendte fordelingsmetoder.
• udarbejde anbefalinger til fordelingen af graveomkostninger.
• udarbejde en procedure for en årlig indberetning af fordelingen af graveomkostninger, der understøtter tilsynet med elforsyningslovens § 46, stk. 1.

4.                   77 netselskaber af de i alt 97 netselskaber har besvaret Energitilsynets sekretariats spørgeskema.  Det er primært transformerforeninger, som ikke har deltaget i spørgeskemaundersøgelsen. Den netop afsluttede undersøgelse er således baseret på et mere detaljeret datamateriale vedr. netselskabernes fordeling af graveomkostninger ved samgravning set i forhold til tidligere undersøgelser.

5.                   Det er Energitilsynets sekretariats vurdering, at en betydelig andel af netselskabernes fordeling af de samlede graveomkostninger ved samgravning forekommer rimelig. Omtrent 50 pct. af netselskaberne anvender således en fordelingsmetode, som er eller i hvert fald minder om en ligelig fordelingsmetode.  

6.                   Undersøgelsen viser imidlertid også, at en relativ stor andel af netselskaberne fortsat har svært ved at indberette fyldestgørende vedr. fordelingen af graveomkostninger ved samgravning. Derudover viser undersøgelsen også, at fire netselskaber umiddelbart har dækket en uforholdsmæssig stor andel af de samlede graveomkostninger ved samgravning med et koncernforbundet fibernetselskab eller gadebelysningsselskab.

7.                   Energitilsynets sekretariat har tilkendegivet overfor branchen, at Energitilsynets sekretariat fremadrettet årligt vil anmode netselskaberne om at indberette oplysninger vedr. fordelingen af graveomkostninger ved samgravning.

8.                   Fremadrettet vil Energitilsynets sekretariat videreudvikle spørgeskemaet til brug for indberetning af fordelingen af graveomkostninger ved samgravning. Energitilsynets sekretariat vil således anvende disse indberetninger til løbende at føre tilsyn med, om der foregår ulovlig krydssubsidiering blandt netselskaberne.

Tilkendegivelse

Energitilsynet tilkendegav:

9.                   at Energitilsynet tilkendegiver, at det ikke er urimeligt såfremt netselskaberne fordeler de aggregerede graveomkostninger ved en samgravning mellem et netselskab og et eller flere koncernforbundne selskaber efter en ligelig fordelingsmetode, jf. elforsyningslovens §§ 46, stk. 1, 46 stk. 2 og 73, stk. 1. Hvis to forskellige selskabers kabler ved en samgravning skal nedgraves i samme dybde, vil en ligelig fordelingsmetode således medføre, at hvert selskab betaler halvdelen af de samlede graveomkostninger. Såfremt tre forskellige selskabers kabler ved en samgravning skal nedgraves i samme dybde, vil en ligelig fordelingsmetode medføre, at hvert selskab betaler en tredjedel af de samlede graveomkostninger osv.

10.               at Energitilsynet tilkendegiver, at såfremt et netselskab vælger ikke at anvende en ligelig fordelingsmetode ved en samgravning, hvor et koncernforbundet selskab deltager, skal netselskabet udarbejde en detaljeret beskrivelse af omkostningsfordelingen mellem de deltagende selskaber. Som en del af denne beskrivelse skal netselskabet redegøre for, hvorfor at aftalen mellem de deltagende selskaber kan anses som værende indgået på markedsmæssige vilkår, jf. bekendtgørelse nr. 635 af 27. juni 2005 om program for intern overvågning, jf. bilag 1. 

11.               at Energitilsynet tilkendegiver, at såfremt et netselskab udfører en samgravning uden deltagelse af et koncernforbundet selskab, så skal netselskabet kunne redegøre for, hvorfor at aftalen mellem de deltagende selskaber kan anses som værende indgået på markedsmæssige vilkår, jf. elforsyningslovens § 46, stk. 1 og stk. 2 og bekendtgørelse nr. 635 af 27. juni 2005 om program for intern overvågning. Netselskabet behøver i dette tilfælde således ikke at kunne oplyse den faktiske fordeling af graveomkostningerne mellem de deltagende selskaber i samgravningen. 

12.               at netselskaberne årligt anmodes om at indberette oplysninger om fordelingen af graveomkostninger ved samgravning til Energitilsynets sekretariat. Netselskaberne skal have tilpasset deres økonomisystemer senest 2012, så netselskaberne kan indberette de af Energitilsynets sekretariat ønskede oplysninger fra og med reguleringsåret 2011.  Energitilsynets sekretariat har hjemmel til at indhente disse oplysninger, jf. elforsyningslovens § 84, stk. 1.

Sagsfremstilling

13.               I forbindelse med kabellægninger gennemfører netselskaber ofte gravearbejde sammen med selskaber med andre aktiviteter end netselskabernes bevillingspligtige aktivitet. Fibernet og kabler til gadebelysning bliver således ofte lagt i samme kabelgrav, som netselskabernes egne kabler.

14.               Netselskaber indgår i nogle tilfælde i et koncernfællesskab med selskaber med andre aktiviteter end netselskabernes bevillingspligtige aktivitet. Selskaber med andre aktiviteter end den bevillingspligtige aktivitet omfatter således bl.a. fibernetselskaber og gadebelysningsselskaber.

15.                Netselskaberne udfører samgravninger både med andre selskaber fra samme koncern og med ikke-koncernforbundne selskaber.

16.               Ved en samgravning med et koncernforbundet selskab, kan netselskabet subsidiere det koncernforbundne selskab og derved afholde en uforholdsmæssig stor andel af de samlede graveomkostninger ved nedlægning af både egne kabler og et koncernforbundet fibernetselskabs kabler eller et koncernforbundet gadebelysningsselskabs kabler mv. Denne form for omfordeling af omkostninger inden for et koncernfællesskab bliver betegnet som krydssubsidiering. Af elforsyningslovens § 46, stk. 1 fremgår, at netselskaberne skal indgå skriftlige aftaler på markedsmæssige vilkår med koncernforbundne selskaber. Markedsmæssige aftaler mellem to virksomheder vil normalt ikke medføre, at den ene virksomhed subsidierer den anden. Aftaler, der indebærer dette, kan derfor ikke karakteriseres som aftaler indgået på markedsmæssige vilkår. Krydssubsidiering er derfor i strid med Elforsyningslovens § 46, stk. 1.

17.               Såfremt et netselskab udfører krydssubsidiering, vil netselskabets kunder komme til at dække en større andel af de samlede graveomkostninger end hvis aftalen med det koncernforbundne selskab om fordeling af de samlede graveomkostninger var indgået på markedsmæssige vilkår.

18.               Kabellægningsprojekter bliver i en række tilfælde betragtet som nødvendige nyinvesteringer. Ved afslutning af et kabellægningsprojekt får et givet netselskab således tilladelse til at hæve reguleringsprisen med projektets samlede anlægsomkostninger, herunder samtlige graveomkostninger. Såfremt et netselskab dækker en uforholdsmæssig stor andel af de samlede graveomkostninger ved en kabellægning af luftledninger med en samgravning, vil disse omkostninger således blive dækket af elforbrugerne.

19.               Som følge af en række Folketingsspørgsmål iværksætte Energitilsynet i 2007 en undersøgelse af netselskabernes kabellægningsprojekter, som involverer samgravning.

20.               Energitilsynets sekretariats analyse omfattede 24 netselskabers fordeling af graveomkostninger ved samgravning. Denne analyse blev forelagt Energitilsynet den 26. marts 2007. 

21.               Denne analyse pegede på, at netselskaberne samlet set syntes at have udarbejdet regelsæt med henblik på at sikre, at der ikke finder krydssubsidiering sted i forbindelse med samgravning mellem netselskaberne og selskaber med andre aktiviteter.

22.               Imidlertid kunne netselskaberne ikke uden videre dokumentere, at aftalerne blev overholdt. Netselskaberne kunne således ikke konkret redegøre for, hvorledes de samlede graveomkostninger rent faktisk var fordelt i kr. mellem de deltagende selskaber. Årsagen til dette var typisk, at netselskaberne anvendte en ekstern entreprenør til at udføre gravearbejdet.  

23.               Energitilsynet tilkendegav med grundlag i undersøgelsen, at Tilsynet ikke ville betragte det som værende urimeligt, hvis et netselskab og et selskab med en anden aktivitet betaler den samme andel af de samlede graveomkostninger ved en samgravning. Dette er en såkaldt ligelig fordeling af graveomkostningerne.

24.               Energitilsynet bemyndigede endvidere Energitilsynets sekretariat til med inddragelse af branchen at udarbejde nogle principielle retningslinjer for netselskabernes fordeling af graveomkostninger ved samgravning.

25.               Energitilsynets sekretariat gennemførte i første omgang en opfølgning af analysen af de 24 netselskaber. Klima- og energiministeren var i starten af 2008 blevet spurgt om problematikken vedr. samgravning. Derfor blev Energitilsynet orienteret om resultatet af denne opfølgning.

26.               Konklusionen på den opfølgende analyse var, at netselskaberne fortsat ikke kunne redegøre tilstrækkeligt for fordelingen af de samlede graveomkostninger ved samgravning. 

27.               Det blev oplyst overfor Energistyrelsen, at Energitilsynets sekretariat ville give netselskaberne pålæg om at tilvejebringe yderligere oplysninger vedr. fordelingen af graveomkostninger ved samgravning, og at Folketinget ville blive orienteret om resultaterne af denne undersøgelse. Grundet indretningen af netselskabernes økonomisystemer mv. kunne netselskaberne dog ikke fremskaffe de af Energitilsynets sekretariat anmodede oplysninger om fordelingen af de samlede graveomkostninger ved samgravning.

28.               Den daværende klima- og energiminister orienterede ved brev af 17. april 2008 Folketingets Energipolitiske Udvalg om resultatet af Energitilsynets sekretariats opfølgende analyse af netselskabernes fordeling af graveomkostninger ved samgravning.

29.               Energitilsynets sekretariat gennemførte i foråret 2009 en pilotanalyse af fire netselskabers fordeling af graveomkostninger i forbindelse med samgravning med fibernetselskaber, nedlægning af kabler til gadebelysning mv.

30.               Erfaringerne fra denne analyse blev anvendt i forbindelse etableringen af den omtalte arbejdsgruppe bestående af Energitilsynets sekretariat, Dansk Energi og udvalgte netselskaber.

31.               Energitilsynets sekretariat påpegede overfor arbejdsgruppen, at Energitilsynets sekretariat fremadrettet årligt vil anmode netselskaberne om at indberette oplysninger vedr. fordelingen af graveomkostninger ved samgravning. Energitilsynets sekretariat påpegede derfor overfor arbejdsgruppen, at Energitilsynets sekretariat forventer, at netselskaberne fra 2012 vil have tilrettet deres økonomisystemer således, at netselskaberne kan indberette de ønskede oplysninger til Energitilsynets sekretariat for reguleringsåret 2011 og efterfølgende reguleringsår. Branchen tilkendegav, at dette ville være et rimeligt varsel.

32.               Energitilsynets sekretariat har ved brev af 26. juni 2009 anmodet netselskaberne om at udfylde det af arbejdsgruppen udarbejdede spørgeskema.  Med dette spørgeskema er netselskaberne blevet bedt om at indberette deres fordelingsmetode og faktiske fordeling i kr. af graveomkostninger ved samgravning.

33.               Energitilsynets sekretariat havde pr. 1. oktober 2009 modtaget indberetninger fra 77 selskaber. 45 af de 77 selskaber har afsluttet mindst én samgravning i løbet af 2008. Energitilsynets sekretariat har efterfølgende udarbejdet en nærmere undersøgelse af netselskabernes indberetninger.  

34.               30 af de 45 netselskaber med afsluttede samgravningsprojekter i løbet af 2008 kunne oplyse den faktiske fordeling målt i kr. mellem de deltagende selskaber ved samgravningen. Energitilsynets sekretariat anmodede ved mail af 27. januar 2010 disse 30 netselskaber om yderligere at oplyse om mindst én af disse afsluttede samgravninger har været med et koncernforbundet selskab.  24 ud af de 30 netselskaber havde afsluttet samgravning med et koncernforbundet selskab i løbet af 2008. 

35.               Hovedformålene med Energitilsynets sekretariats analyse af netselskabernes indberetninger var at:

• skabe en dybere indsigt i selskabernes fordelingsmetoder
• analysere de forskellige anvendte fordelingsmetoder  
• udarbejde anbefalinger til fordelingen af graveomkostninger 
• udarbejde en procedure for en årlig indberetning af fordelingen af graveomkostninger, der understøtter tilsynet med elforsyningslovens § 46, stk. 1.

Lovgrundlag

36.               En række bestemmelser i elforsyningsloven er relevant i forbindelse med Energitilsynet sekretariats vurdering af, om visse distributionsselskaber og regionale transmissionsselskaber krydssubsidierer ved samgravning.

37.               I det følgende refereres de bestemmelser i elforsyningsloven, som indgår i Energitilsynets sekretariats vurdering af denne sag:

38.               Elforsyningslovens § 46, stk.1: Aftaler, som kollektive elforsyningsvirksomheder indgår med andre virksomheder, herunder koncernforbundne virksomheder, skal indgås på markedsbestemte vilkår.

39.               Elforsyningslovens § 46, stk. 2: De af stk. 1 omfattede aftaler skal foreligge i skriftlig form på aftaletidspunktet. Virksomhederne skal på begæring fra Energitilsynet forelægge tilstrækkelig dokumentation for, hvordan priser og vilkår for væsentlige aftaler er fastsat.

40.               Elforsyningslovens § 47, stk. 4: Andre aktiviteter, som ligger uden for bevillingen, herunder produktion af elektricitet eller handel med elektricitet, skal udøves i selvstændige selskaber med begrænset ansvar.

41.              Elforsyningslovens § 69, stk. 1: Priserne for ydelser fra de kollektive elforsyningsvirksomheder fastsættes under hensyntagen til virksomhedernes nødvendige omkostninger til indkøb af energi, lønninger, tjenesteydelser, administration, vedligeholdelse, andre driftsomkostninger og afskrivninger samt forrentning af kapital og under hensyntagen til de andre indtægter, som opnås ved driften af den bevillingspligtige virksomhed. Ved nødvendige omkostninger forstås omkostninger, som virksomheden afholder ud fra driftsøkonomiske overvejelser med henblik på at opretholde en effektiv drift. 

42.              Elforsyningslovens § 70, stk. 1: Priserne for net- og transmissionsvirksomhedernes ydelser fastsættes i overensstemmelse med de i stk. 2 nævnte indtægtsrammer, jf. dog § 70 a. Rammerne fastsættes med henblik på dækning af de i § 69 nævnte omkostninger ved en effektiv drift af virksomheden. 

43.              Elforsyningslovens § 70, stk. 2: Klima- og energiministeren fastsætter regler om indtægtsrammer for alle berørte virksomheder for et nærmere angivet antal år.  Som et led i denne regulering sikres det, at tarifferne i faste priser regnet som et gennemsnit ikke stiger i forhold til tarifferne pr. 1. januar 2004, idet kapital, der finansierer nødvendige nyinvesteringer fortsat skal kunne forrentes og afskrives.  

44.              Elforsyningslovens § 73, stk. 1: De kollektive elforsyningsvirksomheders prisfastsættelse af deres ydelser efter §§ 69-72 skal ske efter rimelige, objektive og ikke-diskriminerende kriterier i forhold til, hvilke omkostninger de enkelte køberkategorier giver anledning til. Prisdifferentiering på baggrund af en geografisk afgrænsning er kun tilladt i særlige tilfælde.  

45.              Elforsyningslovens § 77, stk. 4: Energitilsynet kan træffe bestemmelser om, at en kollektiv elforsyningsvirksomhed skal ændre forbrugerpriserne, hvis virksomheden har foretaget en disposition, der ikke kan anses for rimelig for forbrugerne. Energitilsynet kan herunder bestemme, at virksomheden i nærmere angivet omfang skal anvende et overskud til ændring af priserne.  

46.              Elforsyningslovens § 84, stk. 1: Klima- og energiministeren, Energitilsynet og Energiklagenævnet kan i forbindelse med behandling af en klage eller i forbindelse med udøvelsen af tilsyn hos bevillingspligtige virksomheder, Energinet.dk, andre elproduktionsvirksomheder og elhandelsvirksomheder samt disses koncernforbundne virksomheder og berørte forbrugere indhente oplysninger, som er nødvendige til varetagelsen af deres opgaver.   

47.              Bemærkningerne til Elforsyningslovens § 77, stk. 4: Endvidere kan Energitilsynet efter stk. 3 beslutte, at en kollektiv elforsyningsvirksomhed skal nedsætte forbrugerpriserne, hvis virksomheden har foretaget en disposition, der ikke kan anses for rimelig for forbrugerne. Der sigtes til eksempelvis ulovlige dispositioner til fordel for sideordnede virksomheder og efter omstændighederne f.eks. også urimelige dispositioner ved forsyningspligtige virksomheders indkøb af elektricitet. Energitilsynet kan herunder bestemme, at virksomheden i nærmere angivet omfang skal anvende et overskud hertil.     

Metoder til at fordele graveomkostninger ved samgravning
48.               Der eksisterer en række metoder til at fordele de samlede graveomkostningerne ved samgravning. I dette afsnit bliver der omtalt tre fordelingsmetoder: 

i.          Marginal fordeling
ii.          Ligelig fordeling
iii.         Fast pris pr. meter gravearbejde 

De fleste fordelingsmetoder generer en omkostningsfordeling, der er en mellemting mellem en marginal fordeling og en ligelig fordeling. Dette er årsagen til, at der i det følgende primært vil blive fokuseret på disse to fordelingsmetoder.  Den tredje metode bliver anvendt af enkelte forholdsvist store distributionsselskaber, og vil derfor også blive gennemgået i notatet.  

49.               i.) Marginalfordeling. Et netselskab og et fibernetselskab kan fordele graveomkostninger ved en samgravning mellem sig vha. en marginal fordelingsmetode. Ved en marginal fordelingsmetode afholder fibernetselskab kun de ekstra graveomkostninger, som fibernetselskabets deltagelse i en samgravning genererer set i forhold til en situation, hvor netselskabet gennemfører kabellægningen alene. Dvs. at netselskabet, hverken opnår lavere eller højere graveomkostninger ved, at fibernetselskabets kabler bliver lagt i samme kabelgrav.

50.               Gennem en marginalfordeling af graveomkostningerne opnår fibernetselskaberne imidlertid en betydelig komparativ fordel set i forhold til andre fibernetselskaber, der ikke kan deltage i samgravningen. Det forekommer heller ikke indlysende, hvorfor et netselskab på grundlag af markedsmæssige overvejelser om fordelingen af omkostningerne ved samgravning skulle stille sig tilfreds med en fordeling af omkostninger, hvorefter netselskabet bærer ligeså mange omkostninger, som hvis netselskabet havde gennemført kabellægningen alene. 

51.               ii.) Ligelig fordeling. Ved en ligelig fordeling af graveomkostningerne deler de deltagende selskaber de graveomkostninger, som de hver især har været med til at skabe. Udfører et netselskab eksempelvis en samgravning med et fibernetselskab og den kommunale gadebelysning skal hvert af de tre selskaber således afholde en tredjedel af de samlede graveomkostninger, såfremt at kablerne bliver lagt i samme dybde.  I nogle tilfælde er der dog forskel på, hvor dybt de deltagende selskabers kabler skal graves ned. Eksempelvis skal højspændingskabler graves dybere ned end lavspændingskabler.  I et sådan tilfælde skal graveomkostningerne ud fra en ligeligfordeling opdeles som illustreret nedenfor, jf. figur 1 og figur 2.

52.               Selskaberne A, B og C skal have deres kabel gravet ned i en dybde på hhv. 70 cm, 100 cm og 50 cm, jf. figur 1. Fordeles omkostningerne vha. en ligelig fordeling skal selskab A, selskab B og selskab C hver betale en tredjedel af omkostninger ned til en dybde på 50 cm, jf. figur 2.

 

 

53.               Selskab A og selskab B skal hver afholde 50 pct. af de ekstra omkostninger, der opstår i forbindelse ved at grave fra 50 cm til ned til en dybde på 70 cm. Omkostningerne ved at grave fra 70 cm til 100 cm skal selskab B alene dække. 

54.               iii.) Fast pris pr. meter gravearbejde. Ved samgravning anvender enkelte selskaber en fast pris pr. meter kabel, som f.eks. et fibernetselskab får lagt kabler ned i samme kabelgrav, uanset hvad de reelle omkostninger har været. Anvendelsen af denne fordelingsmetode kan i nogle tilfælde resultere i en omkostningsfordeling, der minder om resultatet af en ligelig fordelingsmetode. Omvendt kan denne metode dog også resultere i en omkostningsfordeling, der minder om resultatet af en marginal fordelingsmetode.

55.               Graveomkostningerne pr. meter nedgravet kabel afhænger således i høj grad af, om kabellægningen bliver udført hhv. inden for eller uden for tættere bebyggelse.

56.               Et eksempel herpå er en situation, hvor et netselskab foretager flere samgravninger med et fibernetselskab hhv. inden for og uden for tættere bebyggelse. Netselskabet kræver en fast pris på 30 enheder pr. nedlagt meter kabel fra de selskaber, som ønsker at deltage i samgravningen uanset, hvor samgravningen bliver gennemført. Selskabernes kabler kan lægges i samme dybde. Dog skal kabelgraven være bredere som følge af deltagelsen af fibernetselskabet.

57.               Graveomkostninger for nedgravningen af de to selskabers kabler uden for tættere bebyggelse er i alt 60 enheder pr. meter, hvoraf de marginale omkostninger ved fibernetselskabets deltagelse som følge af den bredere kabelgrav udgør 10 enheder pr. meter. Såfremt distributionsselskabet havde gennemført kabellægningen alene, ville selskabets graveomkostninger således have været 50 enheder pr. meter.

58.               Distributionsselskabet kræver som nævnt en fast pris på 30 enheder pr. nedlagt meter kabel uanset, hvor kabellægningen bliver gennemført. I dette tilfælde kommer begge selskaber til at betale 30 enheder pr. nedgravet meter kabel, jf. figur 3.

59.               Såfremt selskaberne havde valgt at fordele omkostninger vha. en ligelig fordeling ville hvert selskab ligeledes have betalt 30 enheder pr. meter. Udfaldet af de to fordelingsmetoder er i dette tilfælde således identisk.

60.               Graveomkostninger for nedgravningen af de to selskabers kabler inden for tættere bebyggelse er i alt 120 enheder pr. meter, hvor af de marginale omkostninger ved fibernetselskabets deltagelse som følge af den bredere kabelgrav udgør 30 enheder pr. meter. Såfremt distributionsselskabet havde gennemført kabellægningen alene, ville selskabets graveomkostninger således have været 90 enheder pr. meter, jf. figur 4.

61.               Distributionsselskabet kræver som nævnt en fast pris på 30 enheder pr. nedlagt meter kabel uanset, hvor kabellægningen bliver gennemført. I dette tilfælde kommer distributionsselskabet således til at betale 90 enheder pr. meter nedgravet kabel og fibernetselskabet 30 enheder pr. meter nedgravet kabel, jf. figur 4.  Såfremt selskaberne havde valgt en ligelig fordelingsmetode havde selskaberne hver skulle have betalt 60 enheder pr. meter nedlagt kabel. Ved en marginal fordeling skulle fibernetselskabet ligeledes have betalt 30 enheder pr. meter nedgravet kabel. I dette tilfælde er omkostningerne således fordelt som ved en marginal fordelingsmetode.  
 

62.               Såfremt distributionsselskabet kun havde opkrævet 20 enheder pr. meter nedgravet kabel for fibernetselskabets deltagelse i en samgravning, ville fibernetselskabet således skulle betale mindre end de marginale graveomkostninger, som selskabet skaber ved at deltage i samgravningen.

63.               Denne fordelingsmetode kan således medføre, at netselskabet kommer til at dække en urimelig stor andel af de aggregerede graveomkostninger ved en samgravning.

64.               Hvis et netselskab udelukkende angiver, at netselskabet har krævet en fast pris pr. meter nedgravet kabel af det koncernforbundne selskab ved en samgravning, kan Energitilsynets sekretariat således ikke umiddelbart afgøre om denne aftale er indgået på markedsmæssige vilkår.

65.               Selvom denne metode kan skabe en fordeling af graveomkostningerne, som er identisk med resultatet af en ligelig fordelingsmetode, vil denne metode ofte generere en omkostningsfordeling, som enten er på grænsen til krydssubsidiering eller direkte må vurderes som værende krydsprissubsidiering. 

66.               Om den faktiske omkostningsfordeling er rimelig afhænger således af en konkret vurdering af de samlede graveomkostninger ved samgravningen og den faste pris pr. meter nedgravet kabel.

Analyseresultater

Præsentation af datamateriale
67.               Ved brev af 26. juni 2009 har Energitilsynets sekretariat bedt netselskaberne om dels at redegøre for deres metode til at fordele graveomkostninger ved samgravning og dels om at oplyse den faktiske fordeling af graveomkostninger mellem hhv. egne elkabler, fibernet og/eller kabler til gadebelysning mv. Energitilsynets sekretariat har bedt selskaberne om at indberette data for samgravningsprojekter, der er afsluttet i løbet af 2008.

68.               Energitilsynets sekretariat havde pr. 1. oktober 2009 modtaget indberetninger for 77 selskaber. Af disse indberetninger fremgår, at i alt 45 netselskaber har afsluttet projekter med samgravning i løbet af 2008. Dvs. at 58 pct. af de 77 selskaber har afsluttet samgravningsprojekter i løbet af 2008.

69.               Samtlige 45 af disse selskaber har indberettet oplysninger vedr. den fordelingsmetode, som er blevet anvendt til at fordele de samlede graveomkostninger ved samgravning.

70.               30 ud af de 45 netselskaber, som havde afsluttet en samgravning i løbet af 2008, kunne endvidere oplyse den faktiske fordeling af graveomkostninger mellem hhv. egne elkabler, fibernet og/eller kabler til gadebelysning mv.

71.               Af indberetningerne fremgår, at selskaberne anvender mange forskellige metoder til at fordele graveomkostninger ved samgravning. Denne konklusion er således i overensstemmelse med tidligere undersøgelser på området. Det skal fremhæves, at den observerede variation i selskabernes fordelingsmetoder ikke nødvendigvis er et udtryk for, at mange selskaber ikke overholder elforsyningsloven i forbindelse med fordelingen af graveomkostninger.

72.               Denne undersøgelse af netselskabernes indberetninger er baseret på de hidtil mest detaljerede indberetninger fra netselskaberne. Imidlertid giver datamaterialet ikke i alle tilfælde det fulde billede af grundlaget for de enkelte netselskabers fordeling af graveomkostninger ved samgravning.

Netselskabernes indberettede fordelingsmetode
73.                Energitilsynets sekretariat har ud fra gennemgangen af netselskabernes indberetninger udarbejdet en gruppering af netselskaberne efter den fordelingsmetode, som netselskaberne har oplyst, jf. figur 5 nedenfor.

74.               18 pct. af selskaberne med samgravning har angivet, at de anvender en ligelig fordeling af omkostninger, som tilnærmelsesvis er identisk med den teoretiske beskrivelse af en ligelig fordeling af graveomkostninger, jf. pkt. 51 - 53. Indberetninger fra disse selskaber er relativt ensartede og af relativ høj kvalitet.  Det er Energitilsynets sekretariats vurdering, at disse selskaber rent faktisk har anvendt en ligelig fordeling.

75.               Yderligere 18 pct. af selskaberne med samgravning angiver, at de anvender en ligelig fordeling. Det er dog Energitilsynets sekretariats vurdering, at disse selskaber anvender metoder, som er afviger en smule fra den ægte ligelig fordeling, jf. afsnittet om pkt. 51 - 53. 
 

76.               Derudover angiver yderligere 18 pct. af selskaberne med samgravning, at en entreprenør har foretaget omkostningsfordelingen, jf. figur 5. Dog har disse selskaber kendskab til entreprenørens metode til at fordele de samlede graveomkostninger. Over halvdelen af disse selskaber angiver, at entreprenøren har anvendt en ligelig fordelingsmetode. Resten har angivet forskellige fordelingsmetoder som f.eks. en fast procentuel fordeling.

77.               9 pct. af selskaberne har indberettet, at de anvender faste procentuelle fordelingsnøgler til at fordele graveomkostninger ved samgravning, jf. figur 5. Et af disse selskaber angiver f.eks. at selskabet ved samgravning med gadebelysning altid dækker to tredjedele af de samlede graveomkostninger, mens det lokale gadebelysningsselskab således altid dækker en tredjedel.

78.              23 pct. af selskaberne med samgravning angiver, at de anvender en ekstern entreprenør uden at have kendskab til den fordelingsmetode, som den eksterne entreprenør har anvendt, jf. figur 5. Disse selskabers indberetninger er kendetegnet ved at være yderst mangelfulde. Fire af disse selskaber har foretaget samgravning med et koncernforbundet netselskab, jf. pkt. 91 – 98 nedenfor. 

79.               De resterende 14 pct. består af selskaber som det ikke har været muligt at placere i en af de større grupper nævnt ovenfor. Enkelte af disse selskaber anvender en marginal fordeling af graveomkostninger, mens enkelte andre anvender en fast pris pr. meter gravearbejde.

80.               Afslutningsvist kan det bemærkes, at ca. halvdelen af netselskabernes graveomkostninger er fordelt efter en metode, som er eller i hvert fald minder om en ligelig fordeling. Dette fremgår ved at addere de to grupper af selskaber, som selv har angivet, at de har anvendt en ligelig fordeling med de selskaber, som angiver, at entreprenøren har anvendt en ligelig fordeling.

Den indberettede faktiske fordeling af graveomkostninger
81.              30 ud af de 45 netselskaber, som har afsluttet mindst en samgravning i løbet af 2008 kunne oplyse den faktiske omkostningsfordeling mellem fibernet, elnet mv. Dvs. hvor mange kr. pr. meter nedgravet kabel netselskabet har betalt, hvor mange kr. pr. meter nedgravet kabel fibernetselskabet har betalt osv. 15 ud af de 45 netselskaber, som har afsluttet mindst en samgravning i løbet af 2008, kunne således kun oplyse den anvendte fordelingsmetode. 

82.              Der forekommer en betydelig variation i den gennemsnitlige andel af de samlede graveomkostninger, som netselskaberne afholder i forbindelse med samgravning, jf. figur 6. Denne figur viser de 20 netselskaber, som alene har afsluttet samgravninger med et fibernetselskab i løbet af 2008.  Disse 20 netselskaber er alle distributionsselskaber. 19 ud af disse 20 netselskaber har udført samgravning med et koncernforbundet selskab, jf. pkt. 91 – 98. 
 

83.                Der er i sig selv intet bemærkelsesværdigt ved, at der forekommer en stor variation i gennemsnitprisen pr. nedgravet meter kabel blandt selskaberne. Det er således betydeligt mere omkostningsfuldt at nedgrave kabler inden for tættere bebygget område end uden for tættere bebygget område.

84.               Ifølge tilkendegivelser fra branchen bliver et distributionsselskabs og et fibernetselskabs kabler som udgangspunkt nedgravet i samme dybde. Hvis dette er tilfælde, skal hhv. et netselskab og et fibernetselskab ved en ligelig fordeling af graveomkostningerne hver især betale 50 pct. af de samlede graveomkostninger pr. nedgravet meter kabel. Dvs. det samme beløb pr. meter nedgravet kabel, hvilket er symboliseret ved 45 grader linjen i figur 6. En homogen gruppe bestående af ca. halvdelen af de 20 netselskaberne betaler tilnærmelsesvist det samme beløb som fibernetselskabet ved samgravning, jf. figur 6. Dette er således konsistent med, at omtrent halvdelen af selskaber anvender en metode, der i hvert fald til en vis grad minder om en ligelig fordelingsmetode, jf. pkt. 51-53.

85.               Af figur 6 fremgår imidlertid også, at de resterende distributionsselskaber er en heterogen gruppe, der dels afviger betydeligt fra den mere homogene gruppe beskrevet ovenfor, og dels afviger betydeligt imellem hinanden.

86.                     For de 20 selskaber, som alene har afsluttet samgravning med fibernetselskaber har Energitilsynets sekretariat foretaget en statistik analyse af forholdet mellem hhv. netselskabets omkostninger og fibernetselskabets omkostninger ved en samgravning, jf. bilag 2. Af denne analyse fremgår, at omkostningsfordelingen for de to selskaber, som er markeret med en stiplet rød ring i figur 6, afviger statistisk signifikant fra de øvrige selskabers omkostningsfordeling. For disse to selskabers vedkommende bærer netselskabet ikke blot en større andel af graveomkostningerne – men der er tale om en i forhold til netselskaberne i øvrigt afvigende høj andel. 

87.                Indberetninger fra udvalgte selskaber viser imidlertid også en stor variation i den interne omkostningsfordeling mellem netselskabet og et fibernetselskab for en række samgravningsprojekter, jf. figur 7. 
 

88.               Figuren viser variationen i omkostningsfordelingen for 42 afsluttede samgravningsprojekter mellem netselskabet og fibernetselskabet. 

89.                Netselskabet betaler således i 37 ud af 42 tilfælde en større andel af de samlede graveomkostninger end fibernetselskabet ved samgravning. Som tidligere nævnt er der i sig selv intet bemærkelsesværdigt i, at de samlede graveomkostninger afviger betydeligt fra hinanden. Det er dog bemærkelsesværdigt, at der forekommer en så stor variation i omkostningsfordelingen mellem selskabets forskellige projekter med samgravning. Derudover er det bemærkelsesværdigt, at netselskabet i langt de fleste tilfælde dækker en større andel af de samlede graveomkostninger end fibernetselskabet.

90.               Såfremt netselskabets og fibernetselskabets kabler skal graves ned i samme dybde, skal netselskabet og fibernetselskabet ved en ligelig fordeling af graveomkostninger således hver især betale halvdelen af de samlede graveomkostninger ved samgravningen.

Samgravning med koncernforbundne selskaber
91.               Krydssubsidiering må i givet fald primært ventes at være et fænomen mellem selskaber inden for samme koncern. I det oprindelige spørgeskema fra juni 2009 blev netselskaberne ikke bedt om at indberette, om de har afsluttet et eller flere samgravningsprojekter i løbet af 2008.

92.               Ved mail af 27. januar 2010 har Energitilsynets sekretariat derfor yderligere anmodet de 30 netselskaber, som har afsluttet mindst én samgravning i løbet af 2008 og som kunne oplyse den faktiske fordeling målt i kr. mellem de deltagende selskaber ved samgravningen, om yderligere at oplyse, om mindst én samgravning har været med et koncernforbundet selskab.

93.               Pr. 1. februar 2010 har Energitilsynets sekretariat modtaget yderligere indberetninger fra samtlige af disse 30 netselskaber med mindst én afsluttet samgravning i løbet af 2008.

94.               24 af disse netselskaber angiver, at de har afsluttet mindst én samgravning med et koncernforbundet selskab. Det er primært gadebelysning og fibernetselskaber fra samme koncern, som netselskaberne har afsluttet samgravning med, jf. figur 8 nedenfor.
 

95.                    Af figur 6 på side 15 fremgår, at 2 netselskaber har betalt en markant større andel af de samlede graveomkostninger ved samgravning med et fibernetselskab end hvad de øvrige netselskaber har betalt. Begge disse to netselskaber indgår i et koncernfællesskab med det fibernetselskab, som de hver især har udført samgravning med. Energitilsynets sekretariat finder på den baggrund anledning til at undersøge de bagvedliggende forhold nærmere.

96.               Et enkelt netselskab har endvidere tilladt, at en kommunes gadebelysning er blevet gravet ned sammen med selskabets kabler uden beregning. Det er uvist, hvor stor en marginalomkostning som gadebelysningsselskabets tilstedeværelse i samgravningen har genereret. Marginalomkostningen må dog forventes at være større end nul, da kabelgraven ved en samgravning generelt skal være bredere end hvis netselskabet havde gennemført kabellægningen alene. Dvs. at elforbrugerne dermed er kommet til at betale for, at kommunen har deltaget i samgravningen uden beregning. Netselskabet har afsluttet samgravningsprojekter i løbet af 2008 for 2,2 mio. kr.

97.               4 af disse 24 netselskaber med samgravning med et koncernforbundet selskab og kendskab til den faktiske fordeling målt i kr. mellem de deltagende selskaber ved samgravningen, har ikke kendskab til den fordelingsmetode, der er blevet anvendt til at fordele de samlede graveomkostninger ved samgravning.  Disse 4 selskaber oplyser således, at fordelingen er blevet foretaget af en ekstern entreprenør. Netselskabet, hvis fordeling af graveomkostninger i en række forskellige projekter er vist i figur 7, er et af disse fire selskaber. 

98.               Energitilsynets sekretariat vil tage kontakt til hhv.:

·        De to netselskaber som betaler en statistisk signifikant større andel af de samlede graveomkostninger ved en samgravning med et fibernetselskab end andre netselskaber, jf. figur 6.

·        Det netselskab som har en betydelig variation i omkostningsfordelingen mellem netselskabet og fibernetselskabet ved netselskabets 42 afsluttede samgravningsprojekter, jf. figur 7.

·        Netselskabet som har tilladt den kommunale gadebelysning at blive nedgravet uden beregning.

med henblik på at få afklaret årsagen til at disse netselskaber betaler en uforholdsmæssig stor andel af de samlede graveomkostninger ved samgravning.

Begrundelse

99.               Denne undersøgelse giver det hidtil mest detaljerede billede af netselskabernes fordeling af graveomkostninger ved samgravning. 77 netselskaber har deltaget i undersøgelsen, hvilket således er betydeligt flere end ved Energitilsynets sekretariats tidligere undersøgelser. Nærværende undersøgelse er endvidere baseret på de hidtil mest deltaljerede indberetninger fra hvert enkelt netselskab.

100.            Energitilsynets sekretariat finder dog, at der fremadrettet fortsat bør arbejdes på at skabe mere transparens omkring omkostningsfordelingen af graveomkostninger ved samgravning mellem hhv. netselskabers og andre selskaber.

101.            Der forekommer en betydelig variation i omkostningsfordelingen ved samgravning både mellem selskaberne og inden for selskaberne. Variation mellem selskaberne er delvist forårsaget af forskellen i den metode, som selskaberne anvender til at fordele graveomkostningerne.

102.            En række bestemmelser i elforsyningsloven er relevant i forbindelse med Energitilsynet sekretariats vurdering af, om distributionsselskaber og regionale transmissionsselskaber krydssubsidierer ved samgravning. Disse bestemmelser indebærer, at et netselskab ikke må afholde omkostninger for et andet selskab fra samme koncern. I forbindelse med en samgravning er det tilsigtet i elforsyningsloven, at et netselskab ikke afholder de omkostninger som f.eks. et fiberselskab skaber ved at deltage i en samgravning. Det er således efter elforsyningsloven ikke tilladt at krydsprissubsidiere mellem koncernforbundne selskaber.

103.            Ifølge elforsyningslovens § 46, stk. 1 og § 46, stk. 2 skal samtlige aftaler, som et bevillingspligtigt selskab indgår, være på markedsmæssige vilkår og foreligge skriftlige på aftaletidspunktet. Netselskaber må som udgangspunkt endvidere ikke udføre aktiviteter, der ligger uden for disse selskabers bevilling, jf. elforsyningslovens § 47, stk. 4. Dette gælder eksempelvis fiberbredbånd.

104.            Det er Energitilsynets sekretariat vurdering, at risikoen for krydssubsidiering primært forekommer mellem selskaber inden for samme koncern. 

105.            Såfremt Energitilsynets sekretariat vurderer, at et selskab indgår i krydssubsidiering f.eks. inden for et koncernfællesskab, kan Energitilsynet gribe ind overfor netselskabets priser, jf. elforsyningslovens § 77, stk. 4.  

106.            Dokumentationskravene for ”markedsbestemte vilkår” efter § 46, stk. 1 fremgår imidlertid ikke af loven eller bemærkningerne hertil. Der kan derfor ikke fastsættes noget entydigt krav, hvilket i stedet må bero på en konkret vurdering.

107.            Som tilsynsmyndighed må det derfor være op til Energitilsynet konkret at fastlægge dokumentationskravene.

108.            Netselskabernes nettariffer skal fastsættes i overensstemmelse med disse selskabers indtægtsrammer, jf. elforsyningslovens § 70, stk. 1. Indtægtsrammerne er fastsat med henblik på at dække selskabernes nødvendige omkostninger ved en effektiv udøvelse af den bevillingspligtige aktivitet.  Selskabernes nødvendige omkostninger omfatter alene omkostninger, der er direkte relateret til den bevillingspligtige aktivitet, jf. elforsyningslovens § 69, stk. 1.

109.            På baggrund af disse bestemmelser vurderer Energitilsynets sekretariat, at et netselskab ikke må dække en urimelig stor andel af de samlede graveomkostninger. 

110.            Analysen i dette notat har vist, at netselskaber anvender mange forskellige metoder til at fordele graveomkostningerne ved samgravning. En af de anvendte metoder er den såkaldte marginalfordeling, hvorefter fibernetselskabet alene afholder de ekstraomkostninger, som fibernetselskabets deltagelse i samgravningen skaber.

111.            En marginal fordeling af graveomkostningerne mellem et netselskab og et andet koncernforbundet selskab vil ikke påvirke et netselskabs samlede omkostninger set i forhold til en situation, hvor netselskabet gennemfører gravearbejdet alene. I princippet har en marginal fordeling således ikke nogen effekt på et netselskabs nødvendige omkostninger, jf. elforsyningslovens § 69, stk. 1  

112.            Det er imidlertid Energitilsynets sekretariats vurdering, at en marginal fordeling af graveomkostningerne ikke kan betegnes som værende en aftale på markedsmæssige vilkår, jf. elforsyningslovens § 46, stk. 1. Et netselskab kan ud fra markedsmæssige overvejelser om fordelingen af omkostningerne ved samgravning således ikke forventes at stille sig tilfreds med en fordeling af omkostninger, som indebærer, at netselskabet bærer ligeså mange omkostninger, som hvis netselskabet havde gennemført kabellægningen alene.  To selskaber med samme forhandlingsstyrke burde således forhandle sig frem til en fordeling af de samlede graveomkostninger, der som udgangspunkt minder om en ligelig fordeling af de samlede graveomkostninger ved samgravning. Efter Energitilsynets sekretariats opfattelse må en marginalfordeling af omkostninger som udgangspunkt vurderes som værende ikke-rimelig. 

113.            Det er derimod Energitilsynets sekretariats vurdering, at en ligelig fordeling som udgangspunkt er i overensstemmelse med § 46, stk. 1 og lovens øvrige bestemmelser.

114.            Energitilsynets sekretariat anbefaler, at de aggregerede graveomkostninger ved en samgravning mellem et netselskab og et eller flere koncernforbundne selskaber bliver fordelt efter en ligelig fordelingsmetode. Hvis to forskellige selskabers kabler ved en samgravning skal nedgraves i samme dybde, vil en ligelig fordelingsmetode således medføre, at hvert selskab betaler halvdelen af de samlede graveomkostninger. Såfremt tre forskellige selskabers kabler ved en samgravning skal nedgraves i samme dybde, vil en ligelig fordelingsmetode medføre, at hvert selskab betaler en tredjedel af de samlede graveomkostninger osv.

115.            Energitilsynets sekretariat vurderer endvidere, at det er nødvendigt, at et netselskab ved en samgravning med koncernforbundne selskaber altid skal kunne redegøre for den faktiske fordeling af graveomkostningerne målt i kr. mellem netselskabet og de øvrige koncernforbundne selskaber.

116.            Under særlige omstændigheder kan det dog ikke udelukkes, at andre fordelingsmetoder ligeledes kan betragtes som værende markedsmæssige. 

117.            Energitilsynet kan som tilsynsmyndighed til enhver tid tage en anden fordelingsmetode end en ligelig fordeling op til bedømmelse efter lovens bestemmelser. 

118.            Såfremt et netselskab vælger ikke at anvende en ligelig fordelingsmetode ved en samgravning med et koncernforbundet selskab, bør netselskabet efter Energitilsynets sekretariats vurdering udarbejde en detaljeret beskrivelse af omkostningsfordelingen mellem de deltagende selskaber. 

119.            Som en del af denne beskrivelse skal netselskabet redegøre for, hvorfor at aftalen mellem de deltagende selskaber kan anses som værende indgået på markedsmæssige vilkår, jf. elforsyningslovens § 46, stk. 1 og bekendtgørelse nr. 635 af 27. juni 2005 om program for intern overvågning. 

120.            Det er Energitilsynets sekretariats vurdering, at netselskaber som udfører samgravninger uden deltagelse af koncernforbundne selskaber som udgangspunkt må forventes ikke at have noget økonomisk incitament til at dække en urimelig stor andel af de samlede omkostninger.

121.            Mange netselskaber anvender således en ekstern entreprenør til at udføre gravearbejdet. Den eksterne entreprenør kan af forretningsmæssige årsager ønske ikke at redegøre for, hvordan de samlede graveomkostninger er fordelt mellem de deltagende selskaber ved en samgravning. Dette er dog ikke ensbetydende med, at netselskabet ikke alligevel opnår en betydelig rabat ved at deltage i samgravningen.

122.            Energitilsynets sekretariat vurderer derfor, at det ikke er nødvendigt at kræve, at netselskaber som alene udfører samgravning med deltagelse af selskaber, som netselskabet ikke er koncernforbundet med, skal kunne redegøre for fordelingen af de samlede graveomkostningerne.

123.             I tilfælde af, at et netselskab udfører en samgravning med et ikke-koncernforbundet selskab vurderer Energitilsynets sekretariat det som værende tilstrækkeligt, at et sådant netselskab altid kan redegøre for, at aftalerne er indgået på markedsmæssige vilkår, jf. bekendtgørelse nr. 635 af 27. juni 2005 om program for intern overvågning.

124.            Fremadrettet vil Energitilsynets sekretariat videreudvikle spørgeskemaet vedr. fordelingen af de samlede graveomkostninger ved samgravning, således at netselskabernes årlige indberetninger giver et så retvisende billede som muligt af den faktiske fordeling af graveomkostninger ved samgravning.  For nogle netselskaber vil der opstå et behov for at tilpasse deres økonomisystemer såfremt netselskaberne årligt skal kunne indberette de ønskede oplysninger vedr. fordelingen af graveomkostninger ved samgravning. Energitilsynets sekretariat har varslet dette overfor Dansk Energi.

125.            Energitilsynets sekretariat vil endvidere inkludere et indberetningsskema i den opdaterede og videreudviklede økonomiske model for regulering af netselskabernes økonomi i forbindelse med nødvendige nyinvesteringer, herunder kabellægninger af luftledninger. Netselskaberne gennemfører således ofte samgravninger med andre selskaber i forbindelse nødvendige nyinvesteringer. 

126.            Fremadrettet vil Energitilsynets sekretariat årligt undersøge netselskabernes fordeling af graveomkostningerne ved samgravning. Energitilsynets sekretariat vil i indberetningsskemaet tilkendegive, at såfremt et netselskab ikke anvender en ligelig fordeling, skal selskabet kunne dokumentere, hvorfor aftalen om fordelingen af graveomkostninger ved samgravningen kan betragtes som værende indgået på markedsmæssige vilkår. Energitilsynets sekretariat vil i forbindelse med denne årlige undersøgelse tage kontakt til netselskaber, som betaler en uforholdsvis stor andel af de samlede graveomkostninger ved samgravning, med henblik på at få en redegørelse for, at den anvendte fordeling lever op til lovgivningens krav om ikke at indebære krydssubsidiering.

Høring

127.            Dansk Energi har afgivet høringssvar den 30. marts. Dansk Energi er ikke enig med Energitilsynets sekretariats indstilling i analysen om graveomkostningerne:

§         ”Dansk Energi deler ikke Sekretariatets vurdering og mener, at de analyser, der ligger til grund for konklusionen, er baseret på en forsimplet og en unuanceret tilgang til, hvad der udgør markedsbestemte vilkår i forbindelse med samgravning”

128.            Dansk Energi underbygger sin argumentation med en række bemærkninger, som efter Energitilsynets sekretariats vurdering kan inddeles i tre overordnede grupper: 

i.         Kvalitet af datamaterialet
ii.        Markedsmæssige transaktioner og forhandlingsstyrke
iii        Fremadrettede indberetninger fra selskaberne
  

129.          i.) Kvalitet af datamaterialet 

Dansk Energi bemærker i sit høringssvar:  

§         ”Dansk Energi bemærker, at Sekretariatet næppe har fået oplyst den samgravede længde, men alene længden af el-kabellægningsprojektet og længden af fiber-lægningsprojektet samt de specifikke graveomkostninger vedrørende fiberlægningsprojektet hhv. eller el-kabellægningsprojektet” 

130.            Energitilsynets sekretariat har med inddragelse af bl.a. Dansk Energi udarbejdet det spørgeskema, som netselskaberne har udfyldt og indberettet til Energitilsynets sekretariat i forbindelse med udarbejdelsen af denne analyse.

131.            Energitilsynets sekretariat har i gennemgangen af undersøgelsens resultater netop fremhævet, at netselskabernes indberetninger ikke i alle tilfælde giver et fuldstændigt billede af den faktiske fordeling af de samlede graveomkostninger ved en samgravning, jf. pkt. 72. Dette ville således kræve en dybdegående analyse af hver enkel samgravning for at kunne opnå et fuldstændigt billede af den faktiske fordeling af de samlede graveomkostninger ved samgravning.

132.            I forbindelse med udarbejdelsen af indstillingen har Energitilsynets sekretariat taget højde for, at indberetningerne ikke giver et fuldstændigt billede af fordelingen af graveomkostninger ved samgravning ved at formulere indstillingen således, at denne for så vidt angår kravene til netselskabernes fremtidige fordeling af graveomkostningerne ved samgravning udelukkende er baseret på Energitilsynets sekretariats kvalitative konklusioner af netselskabernes indberetninger.

133.            Energitilsynets sekretariat har ganske rigtigt identificeret fire netselskaber, hvis kvantitative fordeling af graveomkostninger skiller sig væsentligt ud fra de øvrige netselskaber. På baggrund af den kvantitative analyse fastslår Energitilsynets sekretariat dog ikke, at der er forekommet ulovlig krydssubsidiering inden for de fire netselskaber.

134.            Energitilsynets sekretariat bemærker således udelukkende, at de fire netselskaber vil blive anmodet om yderligere at redegøre for, hvorfor deres fordeling af graveomkostningerne ved samgravning afviger markant fra de øvrige netselskabers.

135.          ii.) Markedsmæssige transaktioner og forhandlingsstyrke 

Dansk Energi bemærker i sit høringssvar, at det er Dansk Energis opfattelse at: 

§         ”Energitilsynet ikke generelt bør anbefale, at Fibernetselskabet skal betale 50 pct. af de fælles graveomkostninger, hvis Fibernetselskabet ikke har nogen reel kommerciel indflydelse på samgravningsprojektet” 

§         ”Et princip om ligedeling, som kun fraviges undtagelsesvis, vil være i strid med grundsætningen om skøn under regel” 

§         ”fordelingen af omkostningerne ved samgravning bør tage udgangspunkt i de af Energitilsynet anerkendte principper om transfer pricing uafhængigt af en eventuel anbefaling om lige fordeling af graveomkostningerne” 

§         en anvendelse af transfer pricing principperne vil indebære, at en konkret vurdering af en samgravning vil være afgørende for den markedsmæssige korrekte omkostningsfordeling” 

§         ”de faktiske omstændigheder hos Netselskaberne og Fiberselskaberne, selskabernes forretningsmodeller, økonomi, forhandlingsstyrke samt selskabernes forudsætninger for samgravning i øvrigt skal indgå i vurderingen af, om samgravningen er foregået på markedsmæssige vilkår” 

§         ”Dansk Energi opfordrer Energitilsynet til, at der ikke skabes en praksis, som udelukker, at selskaberne har mulighed for at anvende enkle og operationelle metoder for opgørelse af betaling i forbindelse med samgravning”  

136.            Energitilsynets sekretariat bemærker indledningsvis, at Energitilsynets sekretariat med indstillingen netop ikke hindrer netselskaberne i at anvende andre fordelingsmetoder end en ligelig fordeling.

137.            Det er Energitilsynets sekretariats vurdering, at en lige fordelingsmetode vil være i overensstemmelse med kravene om markedsmæssige aftaler i elforsyningslovens § 46. Endvidere bemærker sekretariatet, at denne metode er administrativ let at anvende for selskaberne, hvilket understøttes af at mange allerede anvender denne metode, jf. punkt 81, 82 og 86. Såfremt selskaberne vælger at anvende en anden metode end ligedeling, hvilket indstillingen til afgørelsen ikke forhindrer, skal netselskaberne imidlertid kunne redegøre for, hvorfor den anvendte metode kan anses for at være i overensstemmelse med § 46, stk. 1. 

138.            Såfremt et netselskab anvender en anden fordelingsmetode f.eks. kræver en fast pris meter nedgravet meter, vil Energitilsynets sekretariat således anmode netselskabet om at redegøre overfor Energitilsynets sekretariat, hvorfor aftalen er indgået på markedsmæssige vilkår. Energitilsynets sekretariat vil i disse tilfælde således ud fra en konkret vurdering afgøre, om netselskabet kan redegøre tilfredsstillende for, at den anvendte fordelingsmetode kan betragtes som værende på markedsmæssige vilkår. 

139.            Sekretariatet finder det imidlertid ikke muligt på forhånd at opstille en udtømmende liste over metoder, som netselskaberne kan anvende til at understøtte, hvorfor aftalerne kan anses som værende indgået på markedsmæssige vilkår. Det må her gælde, at dette må bero på en konkret vurdering, som selskabet må forventes at have foretaget ved indgåelsen af samgravningsprojektet. 

140.            Ved en sådan redegørelse finder sekretariatet, at netselskaberne f.eks. kan anvende de gældende principper for transfer pricing, oplyse forskelle i forhandlingsstyrke mv., som Dansk Energi fremhæver. 

141.            Energitilsynets sekretariat deler imidlertid ikke Dansk Energis opfattelse af, at netselskabet som regel vil have den svageste forhandlingsposition ved en samgravning ud fra et argument om, at de skal i jorden under alle omstændigheder. Fibernetselskaberne må som udgangspunkt således forventes at have en tilsvarende interesse i at komme i jorden som netselskabet. 

142.            Endelig skal det bemærkes, at Energitilsynets sekretariat skal fokusere på hvert enkelt netselskabs økonomi og dermed ikke på økonomien for de koncernfællesskaber, som netselskaberne indgår i. Et koncernforbundet netselskab skal ved samgravning med et fibernetselskab således – alt andet lige - betale samme andel af graveomkostninger, som hvis det havde været et ikke-koncernforbundet netselskab og fibernetselskab, der havde gennemført en samgravning. Energitilsynets sekretariat skal i sin vurdering således ikke tage hensyn til fibernetselskabets økonomi.     

143.            iii.) Fremadrettede indberetninger fra selskaberne

Dansk Energi bemærker i sit høringssvar, at det er Dansk Energis opfattelse at: 

§         ”såfremt Energitilsynet måtte beslutte at følge Sekretariatets anbefaling af ligelig fordelingsprincippet, skal dette alene gælde fra det tidspunkt, hvor Netselskaberne skal have tilpasset deres økonomisystemer – dvs.  fra 2011 og frem” 

Dansk Energi foreslår endvidere etableringen af endnu en arbejdsgruppe, der skal udarbejde rammer for tilpasning af netselskabernes økonomisystemer.     

144.            Energitilsynets sekretariat bemærker, at afgørelsen om at anbefale anvendelsen af en ligelig fordeling af graveomkostningerne har effekt omgående fra den dag afgørelsen er truffet. Hvorvidt selskaberne har tilpasset deres økonomisystemer har ikke indflydelse på deres mulighed for at indgå selve samgravningsaftalerne, så de er i overensstemmelse med retningslinierne i denne afgørelse. 

145.            Med hensyn til tilpasningen af netselskabernes økonomisystemer så de kan understøtte gennemsigtigheden i omkostningsfordelingen i forbindelse med samgravningsprojekter, bemærker sekretariatet, at dette netop var formålet med den arbejdsgruppe med deltagelse af 4 netselskaber, Dansk Energi og Energitilsynets sekretariat, som i første halvdel af 2009 udarbejdede det spørgeskema, som lå til grund for analysen i dette notat.

146.            Sekretariatet vurderer, at det er netselskabernes opgave at tilpasse deres økonomisystemer, således at disse kan anvendes til at dokumentere, hvilken fordeling af graveomkostninger, der er anvendt ved samgravning. Sekretariatet har ikke kendskab til den praktiske indretning af disse økonomisystemer, men deltager gerne i dialog med branchen, såfremt der er uklarhed om hvilke krav denne afgørelse pålægger netselskaberne.

147.            Sekretariatet er enig med Dansk Energi i, at netselskabernes økonomisystemer først kan forventes at være klar til at understøtte dokumentation af anvendelse af andre fordelingsprincipper end den ligelige fordeling for regnskabsåret 2011.

148.            Vedrørende forbedringerne af spørgeskemaet til de kommende årlige indberetninger har Energitilsynets sekretariat taget Dansk Energis bemærker til efterretning. Endvidere påregner Energitilsynets sekretariat at sende nye udgaver af spørgeskemaet i høring hos Dansk Energi – som det er vanlig praksis – inden netselskaberne bliver anmodet om at indberette oplysninger vedr. fordelingen af graveomkostninger ved samgravning igen.

149.            Netselskabet, som havde tilladt det kommunale gadebelysningsselskab at deltage i samgravningen uden beregning angiver i sit høringssvar af 26. marts 2010, at netselskabet har valgt at grave den kommunale gadebelysning ned uden beregning, da kommunen ikke havde råd til selv at betale en andel af graveomkostningerne ved samgravning. Netselskabet oplyser, at netselskabet alternativt skulle have ventet på at kommunen fik råd. 

150.            Energitilsynets sekretariat bemærker, at Energitilsynets sekretariat skal fokusere på hvert netselskabets økonomi og dermed ikke på økonomien for det koncernforbundne gadebelysningsselskab. 

151.            Energitilsynets sekretariat finder således som udgangspunkt, at det ikke kan anses som en markedsmæssig aftale når et netselskab tillader et andet selskab at deltage i en samgravning uden beregning. Sekretariatet vil derfor kontakte netselskabet med henblik på at afklare de nærmere omstændigheder i forbindelse med den konkrete samgravning. 

152.            Netselskabet med en bemærkelsesværdig stor variation i fordelingen af graveomkostninger mellem netselskabet og fibernetselskabet har i sit høringssvar af 23. marts 2010, udtrykt den holdning, at netselskabets indberettede oplysninger ikke giver et fuldstændigt billede af den faktiske fordeling af graveomkostningerne ved samgravning. Eksempelvis ligger netselskabet vægt på, at visse typer kabler skal graves ned i forskellige dybder. Derudover angiver netselskabet, at der er forskel på hvilke typer af omkostninger, der indregnet i omkostninger til samgravning mellem de enkelte projekter. 

153.            Energitilsynets sekretariat er som tidligere nævnt enige i, at datamaterialet ikke giver et fuldstændigt billede af fordelingen af graveomkostninger ved samgravning. Det skal dog bemærkes, at Energitilsynets sekretariat i forbindelse med anmodningen om indberetninger specifikt har anmodet netselskaberne om udelukkende at oplyse omkostninger til gravearbejdet, eksklusiv materialer, der specifikt kan henføres til enten el eller fiber. Derfor burde disse omkostninger ikke have været medtaget i indberetningen. 

154.            Energitilsynets sekretariat hæfter sig derfor fortsat ved, at netselskabet generelt betaler en højere andel end fibernetselskabet ved samgravning. Derfor vil Energitilsynets sekretariat yderligere anmode netselskabet om at redegøre for selskabets fordeling af graveomkostningerne ved samgravning. 

155.            Energitilsynets sekretariat bemærker afslutningsvist, at høringssvarene har givet anledning til en rettelse i indstillingen. Energitilsynets sekretariat anerkender således, at netselskabernes økonomisystemer først kan forventes at være klar til at understøtte dokumentation af anvendelse af andre fordelingsprincipper end den ligelige fordeling for regnskabsåret 2011, jf. punkt 147.

Tilkendegivelse

Energitilsynets tilkendegav:

156.            at Energitilsynet tilkendegiver, at det ikke er urimeligt, såfremt netselskaberne fordeler de aggregerede graveomkostninger ved en samgravning mellem et netselskab og et eller flere koncernforbundne selskaber efter en ligelig en ligelig fordelingsmetode, jf. elforsyningslovens §§ 46, stk. 1, 46 stk. 2 og 73, stk. 1. Hvis to forskellige selskabers kabler ved en samgravning skal nedgraves i samme dybde, vil en ligelig fordelingsmetode således medføre, at hvert selskab betaler halvdelen af de samlede graveomkostninger. Såfremt tre forskellige selskabers kabler ved en samgravning skal nedgraves i samme dybde, vil en ligelig fordelingsmetode medføre, at hvert selskab betaler en tredjedel af de samlede graveomkostninger osv.

157.            at Energitilsynet tilkendegiver, at såfremt et netselskab vælger ikke at anvende en ligelig fordelingsmetode ved en samgravning, hvor et koncernforbundet selskab deltager, skal netselskabet udarbejde en detaljeret beskrivelse af omkostningsfordelingen mellem de deltagende selskaber. Som en del af denne beskrivelse skal netselskabet redegøre for, hvorfor at aftalen mellem de deltagende selskaber kan anses som værende indgået på markedsmæssige vilkår, jf. bekendtgørelse nr. 635 af 27. juni 2005 om program for intern overvågning, jf. bilag 1. 

158.            at Energitilsynet tilkendegiver, at såfremt et netselskab udfører en samgravning uden deltagelse af et koncernforbundet selskab, så skal netselskabet kunne redegøre for, hvorfor at aftalen mellem de deltagende selskaber kan anses som værende indgået på markedsmæssige vilkår, jf. elforsyningslovens § 46, stk. 1 og stk. 2 og bekendtgørelse nr. 635 af 27. juni 2005 om program for intern overvågning. Netselskabet behøver i dette tilfælde således ikke at kunne oplyse den faktiske fordeling af graveomkostningerne mellem de deltagende selskaber i samgravningen. 

159.            at netselskaberne årligt anmodes om at indberette oplysninger om fordelingen af graveomkostninger ved samgravning til Energitilsynets sekretariat. Netselskaberne skal have tilpasset deres økonomisystemer senest 2012, så netselskaberne kan indberette de af Energitilsynets sekretariat ønskede oplysninger fra og med reguleringsåret 2011.  Energitilsynets sekretariat har hjemmel til at indhente disse oplysninger, jf. elforsyningslovens § 84, stk. 1.

Bilag 1 til gravesagen

Bilag 2 til gravesagen