Spørgsmål om fordeling af omkostninger ved kabellægning

Resumé

1.       På baggrund af folketingsspørgsmål i efteråret 2006 om elselskabernes investeringer i såkaldte bredbåndsforbindelser, oplyste Energitilsynet, at tilsynet ville iværksætte en undersøgelse af netselskaberne for at afklare, om selskaberne subsidierede bredbåndsaktiviteter ved nedlægning af fibernet. Bredbåndsforbindelser kan etableres såvel ved kobbernet som ved fibernet. 

2.       Fibernet anvendes i elselskaberne til såvel elforsyningsmæssige formål som til ikke-elforsyningsmæssige formål, overvejende at etablere fibernetforbindelse til de enkelte husstande, hvorigennem der kan leveres TV-programmer, internettelefoni og højhastigheds-internetforbindelser. 

3.       Sekretariatet har hos 24 elnetvirksomheder indhentet oplysninger til belysning af fordelingen af omkostninger mellem netselskabet og det selskab, hvori ejerskab til fibernet er placeret. 

4.       Ingen af de undersøgte netselskaber ejer fibernet til ikke-forsyningsmæssige formål. Elnetselskaberne er alle en del af en koncern, hvor ejerskabet til fibernet til ikke-elmæssige formål ligger i adskilte selskaber hovedsagelig er i et søsterselskab. 

5.       Hovedparten af netselskaberne har aftaler (der skal være skriftlige) mellem netselskabet og det selskab, hvor fibernettet er placeret. Aftalernes indhold varierer betydeligt. En række aftaler er præcise og udtømmende, medens andre er mere summariske. I samtlige aftaler indgår imidlertid fordelingen af graveomkostninger. 

6.       Omkostningerne til nedgravning af kabler og fibernet fordeles i syv af de undersøgte selskaber således, at de selskaber, der får nedgravet kabler i samme dybde, betaler samme andel af omkostningerne herved. Kræves der en dybere kabelgrav, betaler det eller de selskaber, der måtte ønske dette, meromkostningerne ved den større dybde. Omkostningsfordelingen bygger i andre selskaber på, at fordele omkostninger efter medgået tid og forbrug.

Afgørelse

7.       Energitilsynet vedtog, 

8.       at det meddeles netselskaberne, at Energitilsynet ikke vil betragte en fordeling af omkostningerne ved kabellægning imellem kabellægning til elmæssige og ikke-elmæssige formål, som urimelig, hvis fordelingen sker således, at selskaber der får nedgravet kabler i samme dybde, betaler samme andel af omkostningerne herved. Kræves der en dybere kabelgrav, betaler det eller de selskaber, der måtte ønske dette, meromkostningerne ved den større dybde, jf. elforsyningslovens §§ 73 og 46. 

9.       at bemyndige Energitilsynets sekretariat til at indlede forhandlinger med Dansk Energi med henblik på at sikre, at aftaler om fordeling af omkostninger til kabellægning af fibernet til elmæssige og ikke-elmæssige formål udarbejdes efter ensartede principper. 

10.   at meddele netselskaberne, at Energitilsynet vil følge op på redegørelserne efter regnskabsaflæggelsen for 2006 for de selskaber, der indgår i undersøgelsen.

Sagsfremstilling 

11.   Problemstillingen er: 

• overholder det enkelte netselskab lovgivningens krav om, at de aktiviteter vedrørende kabellægning, der hører under netselskabets bevilling skal holdes regnskabsmæssigt adskilt fra de aktiviteter, der ligger uden for bevillingen og, at elselskaberne ikke subsidierer fibernetaktiviteterne. 
• hvordan fordeles graveomkostningerne ved fibernetnedgravningen.
  hvordan fordeles fællesomkostningerne - administrationsomkostninger, edb mv. 

12.   De afgørende regler i elforsyningsloven på området er § 73, stk. 1 og  § 47, stk. 4. 

I § 73, stk. 1 er anført, De kollektive elforsyningsvirksomheders prisfastsættelse af deres ydelser efter §§ 69-72, skal ske efter rimelige, objektive og ikkediskriminerende kriterier i forhold til, hvilke omkostninger de enkelte køberkategorier giver anledning til. Prisdifferentiering på baggrund af en geografisk afgrænsning er kun tilladt i særlige tilfælde. 

13.   I § 47, stk. 4 er anført, at Andre aktiviteter, der ligger uden for (et netselskabs) bevilling, herunder produktion eller handel med elektricitet, skal udøves i selvstændige selskaber med begrænset ansvar. 

14.   Transport- og energiministeren kan imidlertid efter elforsyningslovens § 2, stk. 4, bestemme, at mindre anlæg eller mindre omfattende aktiviteter, som er omfattet af elforsyningsloven, helt eller delvis kan undtages fra lovens bestemmelser. 

15.   Denne adgang har transport- og energiministeren udnyttet ved i bekendtgørelse nr. 358 af 20. maj 2003 om undtagelse af anlæg af sideordnede aktiviteter fra elforsyningsloven at fastsætte følgende i bekendtgørelsens § 2: 

"Stk.1: Kollektive elforsyningsvirksomheder kan uanset bestemmelsen i elforsyningslovens § 47, stk. 4, drive virksomhed med elproduktion eller anden tilknyttet virksomhed, såfremt de samlede indtægter herfra udgør mindre end 5 pct. af omsætningen i den kollektive elforsyningsvirksomhed. 

Stk. 2: Virksomhed efter stk. 1 skal holdes regnskabsmæssigt adskilt fra den kollektive elforsyningsvirksomheds øvrige aktiviteter. 

16.   Hvis netselskabet indgår en aftale - f.eks. med et koncernforbundet søsterselskab om fordeling af omkostningerne ved at grave kabler ned - så er der i elforsyningsloven også regler om det. Reglerne er fastsat i § 46 som lyder: 

Stk.1: Aftaler, som kollektive elforsyningsvirksomheder indgår med andre virksomheder, herunder koncernforbundne virksomheder, skal indgås på markedsbestemte vilkår. 

Stk. 2: De af stk. 1 omfattede aftaler skal foreligge i skriftlig form på aftaletidspunktet. Virksomhederne skal på begæring fra Energitilsynet forelægge tilstrækkelig dokumentation for, hvordan priser og vilkår for væsentlige aftaler er fastsat. 

17.   I september 2005 offentliggjorde Konkurrencestyrelsen en undersøgelse af de danske elselskabers fibernetaktiviteter. Undersøgelsen blev gennemført på initiativ af tilsynets sekretariat og i samarbejde hermed. Den viste, at elselskaberne på daværende tidspunkt kun havde etableret fibernet i begrænset omfang. 

18.   Undersøgelsen i 2005 konkluderede, at elforbrugerne ikke vil komme til at betale for elselskabernes fibernetaktiviteter. Alle elselskabernes investeringer i fibernet foretages i overensstemmelse med reglerne i elforsyningsloven om regnskabs- og selskabsmæssig udskillelse, som sikrer, at elforbrugere ikke kommer til at betale for eventuelle underskud på elselskabernes fibernetaktiviteter. 

19.   Undersøgelsen viste endvidere, at elselskaberne planlagde udrulning af fibernet til ca. 1 mio. husstande, hvor de planlagte investeringer forventedes at beløbe sig til ca. 9,5 mia. kr. 

20.   I forbindelse med besvarelse af et folketingsspørgsmål (nr. 6524) i efteråret 2006 om investeringer i fibernet, oplyste Energitilsynet, at Tilsynet i løbet af efteråret ville iværksætte en undersøgelse af netselskaberne med henblik på at kontrollere, at elnetselskaberne ikke subsidierede fibernetaktiviteter. Undersøgelsen skulle bl.a. klarlægge fordelingen af graveomkostninger, i de tilfælde hvor et netselskab har kabellagt luftledninger, og samtidig har lagt fibernet i jorden for et kommercielt fibernetselskab. 

21.   Energitilsynet har hos de 24 elnetvirksomheder indhentet oplysninger til belysning af fordelingen af omkostninger mellem netselskabet og den/de enheder i koncernen, som ejer/forestår etableringen af fibernet. De 24 elnetselskaber er selskaber i hvis områder, der pr. 1. januar 2007 er etableret fibernet, og hvori elnetselskaberne har været inddraget i den fysiske etablering af fibernet ved samgravning  

22.   Følgende elnetselskaber indgår på baggrund heraf i undersøgelsen: BOE Net A/S, Dong Energy Nord Elnet A/S og Dong Energy City Elnet A/S, Energi Fyn Net A/S, Energi Horsens Net A/S, Energi Randers Net A/S, EnergiMidt Net A/S, ESV Net A/S, GE Net A/S, GEV Net A/S, HEF Net A/S, HHE, Ikast Værkerne Net A/S, MES Net A/S, Nordvestjysk Elforsyning Amba, NRGi Net A/S, RAH Net A/S, Ravdex A/S, SEAS-NVE Amba, SEF Net A/S, SydEnergi Net A/S, Thy Højspændingsværk Net A/S, Thy Mors El-Net A/S, Tre-For El-Net A/S og Østjysk Energi Net A/S. 

23.   Kvaliteten af selskabernes besvarelser er varierende. Ingen af besvarelserne synes imidlertid at have mangler, der giver en usikkerhed, der medfører, at de ikke kan indgå i undersøgelsen. Endvidere er spørgsmål, der beror på oplysninger, der alene vedrører koncernens fibernetselskab, ikke besvaret af alle netselskaber. Spørgsmålet om km. fibernet fordelt efter anvendelse er således ikke besvaret af alle selskaber.

Ejerskabet til fibernet
24.   Til belysning af, hvorledes elnetselskaberne opfylder kravet i elforsyningslovens § 47, stk. 4, hvorefter aktiviteter, der ligger uden for bevillingen skal udøves i selvstændige selskaber med begrænset ansvar, er netvirksomhederne blevet anmodet om at oplyse, hvor i koncernstrukturen ejerskabet til fibernettet til ikke elforsyningsmæssige formål er placeret.
 

25.   I ovenstående figur 1 er anført, hvor i koncernen fibernettet til ikke-elforsyningsmæssig brug er placeret. 

26.   Som det ses, er elselskabernes fibernet til ikke-elforsyningsmæssig brug i alle netselskaber selskabsmæssigt udskilt. Elnetvirksomhederne opfylder således kravet i elforsyningslovens § 47, stk. 4.  

27.   Der er ingen problemer i relation til elforsyningslovens § 47, stk. 4, hvis fibernetaktiviteterne lægges i moderselskab, søsterselskaber eller koncernopbygningen i et netselskab, der har sideordnede aktiviteter er således, at der etableres et moderselskab, hvor netselskabet er datterselskab. Netselskabet kan i denne konstruktion etablerere et datterselskab, hvor fibernetaktiviteterne placeres. 

28.   For så vidt angår placeringen skal anføres, at en række netselskaber er mindretalsaktionær i det fibernetselskab, der ejer fibernettet i netselskabets forsyningsområde. 

29.   Det fremgår videre, at koncernerne hovedsagelig er opbygget således, at moderselskabet har ét datterselskab, hvori fibernet er placeret og ét datterselskab, hvori elnetvirksomheden er placeret samt i øvrigt ofte andre datterselskaber f.eks. administrationsselskab.

Fiberstrækninger fordelt efter anvendelse
30.   Til belysning af, hvilken anvendelse fibernettet har, blev selskaberne anmodet om at oplyse km. fiberstrækning og, hvorvidt koncernens fibernet anvendes til elforsyningsmæssige formål eller er uden elforsyningsmæssige formål.

Tabel 1. Fibernet efter anvendelse

31.   Som det fremgår, har selskabernes fibernet hovedsagelig til ikke-elforsyningsmæssig formål. 15 af de 24 netselskaber anvender således ikke dette i deres netvirksomhed. 1/3 af netselskaberne anvender fibernet til såvel elforsyningsmæssige som ikke-elforsyningsmæssige formål. 1 netvirksomhed anvender det alene fibernet til elforsyningsmæssigt formål. Ved elforsyningsmæssigt formål forstås: styring, regulering og overvågning af elnet og transformatorstationer samt fjernaflæsning af målere.

Ejerskab til uudnyttede tomrør
32.   Tomrør er som ordet angiver tomme rør. I tomrørene kan lægges såvel ledninger til transport af elektricitet som ledninger til andet brug f.eks. fibernet til brug for internet, telefoni og tv. 

33.   Også før fibernet kom frem, lagde netselskaberne elkabler ned i jorden f.eks. ved nyudstykninger, hvor de skulle etableres gadelys. Sammen med disse gravede selskaberne ofte tomme rør ned til eventuel senere brug, idet omkostningerne herved er langt lavere end, hvis der skal graves igen. 

34.   Af nedenstående tabel fremgår, hvor i netselskabernes koncern tomrørene er placeret.

Tabel 2. Selskabsmæssig placering af tomrør

35.   Som det fremgår, er tomrørene typisk placeret i netselskabet, hvilket hænger sammen med, at de er nedlagt af netselskabet med elforsyningsmæssige formål. Såfremt tomrørene anvendes til andre formål, skal netselskaberne kompenseres herfor med et beløb, der svarer til omkostningerne ved nedlæggelsen.

Fordeling af omkostninger
36.   Til belysning af spørgsmålet om, hvorledes omkostningerne ved etablering af fibernet fordeles, når fibernet etableres helt eller delvis i et andet koncernselskab har sekretariatet indhentet oplysninger om, hvorledes koncernfællesomkostninger henholdsvis anlægs- og graveomkostninger   fordeles mellem netselskabet og de selskaber, der står for etablering af fibernet.

Koncernfællesomkostninger
37.   Såfremt fibernet er etableret helt eller delvis i et andet selskab i koncernen end netselskabet, og der er fællesomkostninger mellem netselskabet og det/de selskaber, der forestår etablering af fibernet, har selskaberne redegjort for, hvorledes de enkelte arter af omkostninger fordeles mellem a. netselskabet og b. det/de koncernselskaber, der forestår etableringen af fibernet. Fællesomkostninger er husleje, kontorhold, IT, servicefunktioner (reception, kantine mv.).

Tabel 3. Fordeling af fællesomkostninger

38.   10 selskaber har oplyst, at der er koncernfællesomkostninger ved etableringen af fibernet og redegjort for fordelingen. 6 selskaber har alene oplyst generelt om, hvorledes de samlede omkostninger ved samgravning fordeles og ikke specifikt svaret på spørgsmålet om koncernfællesomkostninger. 8 selskaber har oplyst, at der ikke er koncernfællesomkostninger. Dette har baggrund i, at de netselskabet og fibenetselskabet i koncernen er udskilt således, at der ikke hverken er selskabsmæssig eller økonomisk forbindelse mellem disse (f.eks. som søsterselskaber) 

39.   For så vidt angår fordelingsprincipperne for de 10 selskaber, der har oplyst, at der er koncernfællesomkostninger ved kabellægning af fibernet, har hovedparten oplyst, at der fordeles omkostningerne efter faste fordelingsnøgler, f.eks. timeforbrug. Da det p.t. er uklart, hvad denne fordeling egentlig indebærer, vil sekretariatet foretage en nærmere gennemgang af beregningsgrundlaget for fordelingen af disse omkostninger med henblik på en bedømmelse, hvorvidt fordelingsnøglerne kan anses for rimelige. I bilag 2 er for hvert selskab angivet, hvorledes selskabet har oplyst, at omkostningerne fordeles. Disse oplysninger vil blive gennemgået i forbindelse med regnskabsaflæggelsen for 2006.

Anlægs- og graveomkostninger
40.   Alle selskaber har indsendt oplysninger om omkostningsfordelingen ved anlægs- og gravearbejde - som egentlig var undersøgelsens hovedformål - hvor der er indhentet oplysning om henholdsvis projekteringsomkostninger, graveomkostninger, nedgravningsdybde (og den eventuelle indvirkning herpå for omkostningsfordelingen). Endelig er indhentet oplysning om eksempler på praksis for fordeling af graveomkostninger. 

41.   Selskabernes fordeling af omkostninger er ikke helt ens. Hvert selskab har i deres fordelingsprincip indbygget de særkarakteristika, der er gældende i deres forsyningsområde. 

42.   Således afregnes direkte omkostninger efter tid og forbrug på den enkelte ydelse. Projekteringsomkostninger afregnes således typisk efter medgået tid til timepriser inkl. overhead. 

43.   For så vidt angår omkostninger til nedgravning gælder, at nedlægges fibernet eksempelvis i 50 cm dybde og elkabler i 100 cm dybde, betaler fibernet 50 % af nedgravningsomkostningerne for nedgravningen til 50 cm. Elkabler betaler 50% af omkostningerne ved nedgravning til de 50 cm og alle omkostningerne ved nedgravning fra 50 cm til 100 cm. 7 af de undersøgte selskaber har oplyst, at de følger denne metode.

Nedgravningsdybde
44.   For så vidt angår nedgravningsdybde varierer denne ikke betydeligt mellem selskaberne. Nedgravningsdybden indgår ved prisfastsættelsen i 21 af de 24 netselskaber. 3 selskaber prisdifferentierer ikke efter nedgravningsdybde, hvilket bl.a. har baggrund i, at kablerne graves ned i samme dybde.

Overfladebelægning
45.   Endelig er spurgt om, hvorvidt overfladebelægningen har betydning for omkostningsfordelingen mellem net- og fibernetselskab, når der sker samgravning. Alene et af selskaberne har oplyst, at f.eks. brolægning/fliser medfører en ændring i fordelingen, hvorved elledninger bærer en større andel.

Aftaler
46.   Netselskaberne blev ud over redegørelserne vedrørende omkostningsfordelingen ved koncernfællesomkostninger henholdsvis anlægs- og graveomkostninger anmodet om at indsende aftalerne mellem netvirksomheden og de selskaber, hvor den fibernettet er placeret.

Tabel 4. Aftaler 

47.   16 selskaber har vedlagt aftaler mellem netvirksomheden og det selskab, hvor den fibernettet er placeret. Aftalerne varierer betydeligt. En række aftaler er præcise og udtømmende, medens andre er mere summariske. I samtlige aftaler indgår imidlertid fordelingen af graveomkostninger. 

48.   4 selskaber har oplyst, at de ikke har indgået aftaler. Dette har tre selskaber begrundet med, at selskabernes fibernet alene anvendes til elforsyningsmæssige formål. Det sidste selskab har oplyst, at der ikke er hverken mundtlige eller skriftlige aftaler. Dette selskab vil blive orienteret om de krav, der fremgår af elforsyningslovens § 47, stk. 4, jf. elforsyningslovens § 46. 

49.   Det bemærkes, at elforsyningslovens § 46, stk. 2 foreskriver, at aftalerne, der indgås, skal indgås på markedsmæssige vilkår og være skriftlige. 

50.   3 selskaber har oplyst, der ikke er indgået aftaler, men ved samgravning anvendes prislister. 

51.   Endelig oplyser 1 selskab, at aftaler er under udarbejdelse.

Begrundelse 

52.   Efter elforsyningslovens § 47, stk. 4, skal andre aktiviteter, som ligger uden for bevillingen, herunder produktion eller handel med elektricitet, udøves i selvstændige selskaber med begrænset ansvar. 

53.   Herved skal det sikres, at der ikke sker krydssubsidiering mellem monopol og konkurrenceudsatte dele i forbindelse med fordeling af eksempelvis graveomkostninger, i de tilfælde hvor et netselskab har kabellagt luftledninger og samtidigt har lagt fibernet i jorden for et kommercielt fibernetselskab. 

54.   Ingen af netvirksomhederne ejer fibernet til ikke elforsyningsmæssig brug. Fibernettet, der anvendes til ikke-elforsyningsmæssig brug er placeret i selvstændige selskaber med begrænset ansvar. Selskaberne synes således at følge regelsættet som anført i elforsyningslovens § 47, stk. 4. 

55.   Hjemmelen til bedømmelse af fordelingen omkostningerne ved kabellægning er elforsyningslovens §§ 73 (prisfastsættelse skal ske efter rimelige, objektive og ikke diskriminerende kriterier i forhold til, hvilke omkostninger, de enkelte køberkategorier giver anledning til) og § 46 (aftaler skal være skriftlige og indgået på markedsmæssige vilkår). 

56.   Netselskaberne afholder i forbindelse med den samtidige nedgravning af fibernet og elkabler omkostninger, der har såvel elforsyningsmæssige som ikke-elforsyningsmæssige formål. 

57.   Med henblik på at alene nødvendige omkostninger indregnes i priserne (elforsyningslovens § 69) skal der ske en fordeling af omkostningerne ved nedlægningen af fibernet og elkabler. Fordelingen skal være således, at prisfastsættelsen (elforsyningslovens § 70) kan ske efter rimelige, objektive og ikke diskriminerende kriterier i forhold til, hvilke kriterier de enkelte køberkategorier giver anledning til (elforsyningslovens § 73). 

58.   Oplysningerne om fordelingen af omkostningerne mellem koncernvirksomhederne herunder anlægs- og graveomkostninger på elkabler og fibernet synes at vise, at selskaberne samlet set har udarbejdet regelsæt med henblik på at sikre, at der ikke finder krydssubsidiering sted. 

59.   Hovedparten af netselskaberne har aftaler (der skal være skriftlige jf. elforsyningslovens § 46, stk. 2) mellem netselskabet og det selskab, hvor den fibernettet er placeret. Aftalernes indhold varierer betydeligt. En række aftaler er præcise og udtømmende, medens andre er mere summariske. 

60.   For så vidt angår koncernfællesomkostninger har hovedparten oplyst, at der fordeles omkostningerne efter faste fordelingsnøgler, f.eks. timeforbrug. Da det p.t. er uklart, hvad denne fordeling egentlig indebærer, vil sekretariatet foretage en nærmere gennemgang af beregningsgrundlaget for fordelingen af disse omkostninger med henblik på en bedømmelse, hvorvidt fordelingsnøglerne kan anses for rimelige Et selskab har oplyst, at omkostningerne dækkes gennem omsætningen med netselskabet og fibernetselskabet. Der synes således at være udarbejdet regelsæt til sikring af, at der ikke sker krydssubsidiering. 

61.   For så vidt angår fordelingen af anlægs- og graveomkostninger er de anvendte fordelinger ligeledes en smule forskellige. 

62.   Hovedprincippet er, at den der forårsager omkostningen, bærer omkostningen. 

63.   Efter de regelsæt, der er indsendt, afregnes de direkte omkostninger vedrørende projektering således typisk efter medgået tid til timepriser inkl. overhead. 

64.   Omkostningerne til nedgravning af kabler og fibernet fordeles typisk således, at de selskaber, der får nedgravet kabler i samme dybde, betaler samme andel af omkostningerne herved. Kræves der en dybere kabelgrav, betaler det eller de selskaber, der måtte ønske dette, meromkostningerne ved den større dybde. Omkostningsfordelingen bygger i andre selskaber på, at fordele omkostninger efter medgået tid og forbrug. 

65.   Efter tilsynets vurdering må en fordeling af graveomkostningerne - som den anførte - anses for at svare til en fordeling indgået på markedsbestemte vilkår, jf. elforsyningslovens § 46 En sådan omkostningsfordeling er imidlertid kun en af flere mulig omkostningsfordelinger, der vil kunne opfylde §§ 73 og 46. 

66.   Sammenfattende synes oplysningerne i regelsættene vedrørende fordeling af omkostninger til nedgravning af kabler at bekræfte, at der ikke finder krydssubsidiering sted, når der samtidig nedlægges fibernet og elkabler. 

67.   En opfølgning findes imidlertid at skulle finde sted, når regnskaberne for 2006 foreligger, idet de oplysninger selskaberne har indsendt i en række tilfælde ret summariske. Videre er mange fibernetselskaber nystartede, hvorfor regnskaber endnu ikke er aflagt. 

68.   Endelig skal bemærkes, at der stadig ikke er indbragt konkrete klager over urimelige forhold i forbindelse med samgravning af elnet og fibernet for Energitilsynet.