Fastsættelse af fremgangsmåde for tilsynet med Energinet.dk's forskrifter

Resumé

1.       Energinet.dk skal udarbejde forskrifter for benyttelsen af det kollektive net samt udarbejde målerforskrifter, jf. kap. 3 i systemansvarsbekendtgørelsen.

2.       Der er i alt 20 forskrifter, og de kan groft opdeles i følgende kategorier:

• økonomisk karakter,
• betingelserne for markedsadgang samt
• teknisk karakter.

3.       Tilsammen reguleres hermed en væsentlig del af elmarkedets rammebetingelser. Energinet.dk skal udfærdige forskrifterne i dialog med net- og transmissionsvirksomheder og andre berørte parter i medfør af forvaltningslovens regler om partshøring m.v.,  som Energinet.dk er omfattet af, jf. § 17 i lov om Energinet.dk.

4.       Forskrifterne skal gøres tilgængelige af Energinet.dk og anmeldes til Energitilsynet, der samtidig er klagemyndighed, og som sådan er tilsynsmyndigheden, jf. kap. 3 i systemansvarsbekendtgørelsen. Forskrifterne er offentliggjort på Energinet.dks hjemmeside.

5.       Med ændringen af systemansvarsbekendtgørelsen i 2005 fik Energitilsynet fra Energistyrelsen overdraget opgaven med at føre tilsyn med Energinet.dks 20 forskrifter, (se oversigten nedenfor i pkt. 23).

6.       Forskrifterne har eksisteret siden den systemansvarlige virksomhed blev oprettet ved elreformen, og blev frem til oprettelsen af Energinet.dk udstedt af henholdsvis Eltra og Elkraft. De var forskellige for  ”øst og vest”.

7.       Siden fusionen af Eltra og Elkraft ved oprettelsen af Energinet.dk har der pågået et arbejde for at harmonisere forskrifterne, hvilket betyder, at alle forskrifter skal genanmeldes.

8.       Alle forskrifter bør efter sekretariatets vurdering gennemgås med henblik på at kontrollere, at visse grundlæggende krav er opfyldt. Det drejer sig om en ”tjekliste” kontrol af en række forhold, se punkt 68 nedenfor.

9.       De primært tekniske forskrifter, der udgør den største del, påtænkes i forbindelse med anmeldelsesbrev alene at være genstand for en tjekliste gennemgang. Såfremt der måtte foreligge en klage, må forskrifterne selvsagt vurderes nærmere, eventuelt ved inddragelse af en uafhængig sagkyndig på området.

10.   Forskrifterne af primært økonomisk karakter eller om betingelser for markedsadgang bør både være genstand for tjekliste-gennemgangen, og i visse tilfælde for en nærmere gennemgang, enten fordi:

• de har væsentlig betydning for rammevilkårene for markedets funktion
• der kan være nye krav som følge af det internationale samarbejde,

11.   Sekretariatet har ikke gennemgået alle 20 forskrifter, hvoraf de 15 indtil videre er anmeldt, men har screenet dem og i første omgang udvalgt 3, der er inden for de i pkt. nævnte 2 er. Disse er ved at blive gennemgået nærmere:

• Vilkår for adgang til markedet, forskrift B
• Vilkår for balanceansvar samt Balancemarkedet og balanceafregning, forskrift C
• Afregningsmåling og afregningsgrundlag, forskrift D1

12.   Sekretariatet vurderer i første omgang, at forskrift C om balance bør gennemgås nærmere, fordi der er nye internationale forpligtelser på området. Særskilt tilsynsnotat om balanceforskriften samt øvrige, som det måtte findes nødvendigt at forelægge tilsynet, vil blive fremlagt i løbet af 2008.

13.   Hvor det er relevant, vil processen omfatte en økonomisk revurdering af tariferingsmetodens konsekvenser for byrdefordelingen overfor markedsdeltagerne.

14.   Høringssvar fra offentlige konsultationer omkring markedsregler og institutionelle forhold på det nordiske marked og i det Nordeuropæiske Regionale Initiativ på elområdet vil endvidere blive inddraget i vurderingen af Energinet.dks forskrifter.

15.   Sekretariatets arbejde på dette område kan også omfatte høring af andre myndigheder og institutioner.

Beslutning

16.   Tilsynet besluttede, at de af Energinet.dk siden primo 2005 anmeldte forskrifter, jf. kap. 3 i systemansvarsbekendtgørelsen, som udgangspunkt alene underlægges den i pkt. 66 anførte tjekliste gennemgang, herunder en gennemgang af høringsnotat med vægt på en gennemgang af de høringssvar energinet.dks har modtaget og Energinet.dks reaktion herpå, og at sekretariatet bemyndiges til at foretage denne gennemgang med henblik på den nødvendige opfølgning.

17.   Videre besluttede tilsynet, at de anmeldte forskrifter  forelægges tilsynet, når sekretariatet finder, der bør ske ændringer af væsentlig betydning for rammevilkårene for markedets funktion i forskrifterne, eller hvor der tale om en væsentlig ændring i forhold til tidligere gældende forskrifter, herunder når ændringen er sket som følge af nye eller ændrede EU-krav.

Sagsfremstilling

18.   Med bekendtgørelse om systemansvarlig virksomhed, blev tilsynet med Energinet.dks tekniske forskrifter samt Energinet.dks målerforskrifter overført fra Energistyrelsen til Energitilsynet, jf. kap. 3 i bekendtgørelse nr. 1463 af 19. december 2005.

19.   Ifølge bekendtgørelsens regler skal Energinet.dk gøre forskrifterne tilgængelige. De skal anmeldes til Energitilsynet, der samtidig er klagemyndighed, og som sådan tilsynsmyndigheden.

20.   De tekniske forskrifter angår tilslutningsbetingelser af såvel producenter som forbrugere samt de krav Energinet.dk kan stille til aktørerne for, at den tekniske kvalitet og balance kan opretholdes, jf. bekendtgørelsens § 7 samt lovens § 26, stk.3 og § 27 c, stk. 11 samt § 73 a.

21.   De markedsmæssige og økonomiske forskrifter angår betingelser for adgang til nettet samt aktørernes formelle forpligtelser i den sammenhæng, jf. bekendtgørelsens § 7 samt lovens § 28, stk. 3, jf. stk. 2, nr. 5 og 6 og § 31 samt § 73 a.

22.   Der er 3 typer af målerforskrifter angående henholdsvis afregningsmåling og afregningsgrundlag, tekniske krav til måling samt måling, saldoafregning og nettab, jf. bekendtgørelsens § 8 samt lovens § 28, stk. 3, jf. stk. 2, nr. 10.

23.   Energinet.dk oplyser, at følgende er status for de 20 forskrifter, hvoraf 5 endnu ikke er anmeldt, jf. statuskolonnen:

samt følgende deciderede tekniske forskrifter: 

24.   Baggrunden for tilsynets overtagelse af opgaven fra Energistyrelsen var Dansk Landbrugs Elhandelsselskabs klage i december 2003 over manglende og fejlagtige måledata til brug for deres elhandelsselskabs afregning af elforsyningskunder, se tilsynsnotat af 30. maj 2005, dels ønsket om, at tilsynet skulle kunne følge op med tvangsbøder, i tilfælde hvor netselskaber var meget sene til at rette op på fejl og gentagne forsømmelser.

25.   Energitilsynet havde i forvejen et vist ansvar for tilsynet med Energinet.dks forskrifter i medfør af det generelle tilsyn med priser og betingelser, jf. især § 77 i elforsyningsloven, men alene de økonomiske og markedsmæssige forskrifter. Markedsforskrifterne adresserer aktørernes adgang (betaling og vilkår) til at bruge det overordnede system samt betingelserne for balanceansvar m.v., jf. elforsyningslovens 76, stk. 1 nr. 2 og siden 2004 yderligere præciseret i lovens § 73 a.

26.   Tilsynet med ovennævnte forskrifter indebærer i følge systemansvarsbekendtgørelsen:

• offentliggørelse (af Energinet.dk)
• anmeldelse til register
• behandling af eventuelle klager

27.   Energitilsynet kan endvidere til hver en tid på eget initiativ behandle og afgøre sager, jf. § 80 i elforsyningsloven.

28.   Sekretariatet har siden de nye regler i medfør af systemansvarsbekendtgørelsen trådte i kraft været i løbende dialog med Energinet.dk om forskrifternes udformning, herunder ikke mindst om målerforskrifternes udformning, og indpasningen af den nye sanktionsbestemmelse, hvorefter tilsynet kan udstede tvangsbøder til netselskaber, der ikke overholder lovens krav.

29.   Sekretariatet har ikke gennemgået alle 20 forskrifter, hvoraf de 15 indtil videre er anmeldt, men har screenet dem og i første omgang udvalgt 3, der er inden for de i pkt. 2 nævnte kategorier. Disse er ved at blive gennemgået nærmere:

• Vilkår for adgang til markedet, forskrift B
• Vilkår for balanceansvar samt Balancemarkedet og balanceafregning, forskrift C
• Afregningsmåling og afregningsgrundlag, forskrift D1

Tilsynets afgørelse angående målerforskrift H2

30.   Den første målerforskrift (H2), som retter sig mod detailmarkedet, blev forelagt tilsynet på mødet den 18. december 2006.

31.   Denne målerforskrift indeholder krav om omfang, nøjagtighed og formidling af målinger af elleverancer til berørte parter, herunder inden for hvilke tidsfrister målingerne skal videreformidles, samt også regler om pligten til at levere måledata til brugerne, herunder elhandlere.

32.   Energitilsynet vedtog på mødet at, sekretariatet bemyndiges til at indgå forhandling med Energinet.dk med henblik på at få udformet reglerne i den anmeldte målerforskrift, så reglerne for omfang og nøjagtighed af målingerne, samt formidlingen heraf, fremgår så klart, at der i tilfælde af et netselskabs manglende overholdelse af forskriftens regler er grundlag for at udstede bøde efter udstedelse af påbud fra energitilsynet, jf. elforsyningslovens § 86, stk. 1 jf. § 85 c og § 22, stk. 3, og

33.   Videre vedtog tilsynet at, sekretariatet i den forbindelse skulle sikre, at net- og transmissionsselskaberne inddrages i udarbejdelsen heraf, samt at der hurtigst muligt gennemføres en høring af elhandlere og andre, der måtte være parter i sagen.

34.   Endelig bemyndigede tilsynet sekretariatet til at rette henvendelse til Justitsministeriet med henblik på at få afklaret, hvordan målerforskriften skal udformes juridisk for at kunne danne grundlag for bødeudstedelse fra tilsynets side, herunder om der gælder kundgørelseskrav.

35.   Sekretariatet har i overensstemmelse hermed forelagt sagen for Justitsministeriet, og har i princippet afventet Justitsministeriets tilbagemelding. Denne udestår, trods flere rykkere, fortsat, men ministeriet har telefonisk tilkendegivet i september måned, at en målerforskrift af denne karakter bør foreligge i bekendtgørelsesform, ellers kan der ikke udstedes tvangsbøde ved overtrædelser.

36.   Herefter fandt sekretariatet ikke grund til fortsat at lade de øvrige anmeldte forskrifter afvente en tilbagemelding fra Justitsministeriet, men en yderligere vurdering af forskrift H2 bør imidlertid efter sekretariatets opfattelse afvente Justitsministeriets endelige tilbagemelding. En tidshorisont herfor kendes ikke. Sekretariatet har orienteret Energistyrelsen om Justitsministeriets foreløbige overvejelser, idet styrelsen for tiden arbejder på et ændringsforslag til energilovene.

37.   Som nævnt ovenfor har tilsynet også en række forpligtelser som følge af internationale krav. I første omgang drejer det sig om EU-krav, men der er også visse forpligtelser som følge af det nordiske regulatorsamarbejde i NordREG. Sekretariatet har endvidere afventet den seneste udvikling heraf, ikke mindst resultatet af arbejdet med balanceregulering.

EU-kommissionens retningslinjer for markedsadgang, jf. arbejdet i ERGEG
38.   De systemansvarliges rammebetingelser skal endvidere vurderes ud fra EUs indremarkedsbestemmelser, først og fremmest eldirektivet (Rådsdirektiv 2003/54/EC af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre elmarked). Endvidere skal systemansvaret samt de nationale myndigheder overholde Rådsforordningen om betingelserne for adgang til nettet og for grænseoverskridende eludveksling, jf. nr.1228/2003 af 26. juni 2003, samt de i medfør heraf 4 bindende retningslinier, jf. artikel 9 i forordningen.

39.   Det drejer sig om:

• Flaskehalshåndtering
• Harmonisering af omkostningsgrundlaget for tariffer
• Transit kompensation mellem systemansvarlige
• Fælles europæiske regler for minimal sikkerhed og standarder for nettenes brug og drift

40.   Indtil dato er alene retningslinierne om flaskehalshåndtering(Artikel 6 i Forordningen og det ændrede Annex A) sat i kraft i december 2006.

41.   Beslutningsproceduren - dels for vedtagelsen af retningslinierne om harmonisering af dele af omkostningsgrundlaget for de europæiske transmissionstariffer(Artikel 4) dels retningslinierne om kompensation for transit mellem de systemansvarlige(Artikel 3) - påbegyndes foråret 2008. Endelig vedtagelse forventes at foreligge i løbet af året 2008. Ved kompensation forstås her inddækning af omkostninger ved anvendelse af andres landes infrastruktur i forbindelse med transit. Indtil de bindende retningslinier for kompensation træder i kraft anvendes årlige aftaler om nettokompensationens størrelse. Aftalerne indgås mellem de systemansvarlige gennem deres samarbejdsorganisation ETSO.

42.   Tidshorisonten for eventuel ikraftsættelse af det 4. sæt af retningslinier om fælles europæiske regler for minimal sikkerhed og standarder for nettenes drift(Artikel 8) må antages at være mindst 1 år.

43.   Ovennævnte retningslinier for flaskehalshåndtering ved det ændrede Annex A til forordning 1228/2003 blev sat i kraft i december 2006. Overvågningen af disse regler foretages gennem ERGEG og den første - meget overordnede - overvågningsrapport blev i september forelagt for Kommissionen. På det tidspunkt, hvor overvågningsprogrammet af reglerne blev udarbejdet havde retningslinierne været i kraft i mindre end et halvt år og på dette tidspunkt var der ikke overensstemmelse mellem retningslinerne og praksis i størstedelen af medlemsstaterne. Efterfølgende er der dog konstateret fremdrift i mange medlemsstater. 

44.   Kommissionen har anmodet om bedre rapportering, og ERGEG arbejder på en mere detaljeret overvågningsmodel. Overvågningsmodellen skal være mere præcis med hensyn til medlemsstaternes faktiske overholdelse af kravene. Herudover skal der udarbejdes årlige nationale handlingsplaner med henblik på opfyldelse af kravene i retningslinerne.

ERGEG regler
45.   ERGEG er oprettet i medfør af eldirektivet som et rådgivende udvalg for kommissionen ved beslutning. ERGEG har i en række tilfælde udarbejdet vejledende regulatoriske retningslinier, som er af betydning for de systemansvarliges arbejde. Vigtigst i denne sammenhæng er retningslinierne om balancering og gennemsigtighed samt de bindende regler for håndtering af flaskehalse.

46.   For så vidt angår de vejledende regulatoriske retningslinier om balancering bemærkes, at markedsdeltagerne under den offentlige høring understregede betydningen af at inddrage intra dag handel og de automatiske reserver i retningslinerne om og balancering.

47.   I lyset af denne udvikling har Kommissionen finansieret et konsulentstudie, der skal belyse, hvordan intra dag handel og automatiske reserver kan inddrages. Når konsulentstudiet er afsluttet i sidste halvdel af 2008 og resultatet af konsulentstudiet er vurderet, vil de regulatoriske retningslinier for balancering blive opdateret, og kan således på sigt medføre opdatering af Energinet.dks forskrift herom.

48.   ERGEG reglerne om gennemsigtighed indgår som et hovedtema i de regioner, som Europa er opdelt i under ERGEGs regionale initiativ. Med virkning fra 2008 er man i det nordeuropæiske regionale initiativ (Finland, Norge, Sverige, Danmark, Tyskland og Polen) nået til enighed om en model for, hvorledes gennemsigtigheden kan forbedres med udgangspunkt i ERGEGs regulatoriske retningslinier om gennemsigtighed fra 2006. De konkrete gennemsigtighedsregler, man er nået til enighed om i det nordeuropæiske regionale initiativ vil blive anvendt som model i to andre af regionerne.

49.   De nordiske systemansvarlige arbejder i øjeblikket med at iværksætte gennemsigtighedsreglerne.

NordREG
50.   Samarbejdet mellem de nordiske reguleringsmyndigheder (NordREG) har også betydning for de regler og forskrifter, der udarbejdes af Energinet.dk.

51.   Dette gælder først og fremmest overvågning af retningslinierne om flaskehalshåndtering fastlagt med hjemmel i EU Forordningen om netadgang mv. i en fælles nordisk sammenhæng. Der arbejdes i øjeblikket med en model, der som udgangspunkt vil svare til ERGEGs model.

52.   Herudover arbejdes der med reglerne for balancering og overvågning af regulerkraft markedet i nordisk sammenhæng. De nordiske systemansvarlige i Nordel har i februar indgået en aftale herom og de nationale regler om tarifering og harmonisering af omkostningsgrundlaget for balancering vil blive forelagt til godkendelse på et af de kommende NordREG møder.

Vurdering

53.   Udgangspunktet for Energitilsynets kompetencer og ansvar i relation til de af Energinet.dk udstedte forskrifter skal findes i reglerne i systemansvarsbekendtgørelsens kap. 3, hvorefter tilsynet skal modtage anmeldelse af forskrifter samt behandle klager, ligesom tilsynet til hver en tid af egen drift kan behandle sager, jf. elforsyningslovens § 80.

54.   Særligt bemærkes om balanceringsydelser, at disse tillige skal godkendes efter elforsyningslovens § 73 a om offentliggjorte metoder for priser og betingelser.

55.   Endvidere bemærkes, at Energinet.dk skal sikre anmeldelse til EU-kommissionen i det omfang de tekniske regler i forskrifterne måtte omfatte tekniske krav og standarder for tilslutning til nettet, jf. direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983.

56.   Endelig følger det af eldirektivet om fælles regler for det indre elmarked og rådsforordningen om betingelserne for adgang til nettet og for grænseoverskridende elhandel, at de nationale regulatorer er forpligtet til at deltage i ERGEG samarbejdet, og skal overholde retningslinjerne om Flaskehalshåndtering, Harmonisering af omkostningsgrundlaget for tariffer, Transit kompensation mellem systemansvarlige og retningslinierne om fælles europæiske regler for minimal sikkerhed og standarder for nettenes drift.

57.   Disse retningslinjer gælder direkte og umiddelbart og er således bindende for EU-landene.

58.   Endvidere indgår samarbejdet om implementeringen af eldirektivet i EU-landene som et vigtigt fortolkningsgrundlag ved administrationen af elforsyningsloven, og herunder er de vejledende regulatoriske ERGEG retningslinier. Vigtigst i denne sammenhæng er retningslinierne om balancering og gennemsigtighed samt de bindende regler for håndtering af flaskehalse. Ligesom der i NordREG samarbejdet og det regionale initiativ, der udspringer af EU-samarbejdet, indgår aftaler, som har indflydelse på regulatorernes tilsyn.

59.   Udgangspunktet er imidlertid, som nævnt ovenfor, systemansvarsbekendtgørelsen, der alene pålægger tilsynet at modtage anmeldelser og behandle eventuelle klager over forskrifterne.

60.   Energinet.dks fastsættelse af forskrifterne er allerede underlagt visse retssikkerhedsprincipper, idet det følger af bekendtgørelsen, at forskrifterne skal udarbejdes efter drøftelse med net- og transmissionsselskaberne. Endvidere skal Energinet.dk overholde forvaltningslovens regler, herunder reglerne om partshøring m.v.,  jf. § 17 i lov om Energinet.dk.

61.   Energinet.dk oplyser, jf. brev af 9. november 2007, at vedtagelsen af forskrifter sker efter følgende procedure:

• Udkast til ny forskrift sendes i forhøring i Energitilsynets sekretariat (høringsfrist ca. 14 dage).
• Revideret udkast til ny forskrift sendes i offentlig høring hos netvirksomheder, balanceansvarlige aktører og Dansk Energi (høringsfrist ca. 1 måned). Samtidig lægges materialet på Energinet.dk's hjemmeside under "Markedsforskrifter i høring".
• Aktørernes høringssvar resumeres i et høringsnotat, der også indeholder Energinet.dk's reaktion på indkomne kommentarer mv. Forskriften revideres i overensstemmelse hermed.
• Den ny forskrift anmeldes til ikrafttræden hos Energitilsynet og sendes til netvirksomheder, balanceansvarlige aktører og Dansk Energi sammen med høringsnotatet.
• Den ny forskrift lægges på Energinet.dk's hjemmeside under "Regler og forskrifter".
• Forskriften oversættes til engelsk i vejledende udgave og lægges på Energinet.dk's hjemmeside under "Rules & Regulations".

62.   Det er sekretariatets vurdering, at Energinet.dks procedure imødekommer kravene om høring af de berørte og om offentliggørelse, således som det følger af kap. 3 i systemansvarsbekendtgørelsen og af forvaltningsloven. Dog finder sekretariatet, at Energinet.dk bør overveje at udsende den efter høringen reviderede forskrift til en anden høringsrunde. Sekretariatet vil tage dette spørgsmål op i den løbende dialog med Energinet.dk.

63.   Da der på den ene side set er tale om en ny opgave for tilsynet, og da der har været en del konflikter omkring målerforskrifterne[1], og da der som følge af det internationale arbejde er behov for at sikre en vis koordinering med internationale krav, vurderer sekretariatet, at der er behov for en overordnet gennemgang af forskrifterne, når de anmeldes første gang til tilsynet efter de nye regler i systemansvarsbekendtgørelsen.

64.   På den anden side er der alene tale om en anmeldelsessager, som i følge praksis normalt kun tages op til vurdering efter klage eller tages op stikprøvevis, hvorfor en egentlig gennemgang af alle forskrifter forekommer for vidtgående. Ressourcemæssigt og fagligt ville en sådan ambition også blive svært at honorere, ikke mindst fordi de fleste forskrifter er af overvejende teknisk karakter. Hertil kommer, at kravene til Energinet.dks fremgangsmåde ved udarbejdelsen af forskrifter, som nævnt i pkt. 60, i sig selv giver en vis retssikkerhed.

65.   På den baggrund er det sekretariatets vurdering, at der må fastsættes en fremgangsmåde for tilsynet med Energinet.dk's forskrifter, der på den ene side set tilsikrer at grundlæggende rettigheder og pligter er adresseret i forskrifterne, og på den anden side set giver en smidig og rutinemæssig administration.

66.   Alle forskrifter bør efter sekretariatets vurdering gennemgås med henblik på at kontrollere, at visse grundlæggende krav er opfyldt. Det drejer sig om en ”tjekliste” kontrol af følgende forhold:

1. Baggrunden for ændringen af forskriften, herunder eventuelle erfaringer og problemer med de hidtidige forskrifter.

2. Ligger forskrifterne inden for rammerne af hjemlen i bekendtgørelsen, herunder en præcisering af:

2.1. hvem forskriften retter sig til?

2.2 hvad adressaterne er forpligtet til?

2.3. hvilken konsekvens manglende overholdelse har?

3. Er de relevante parter inddraget i udarbejdelsen, herunder om:

3.1 de har været hørt formelt? og om

3.2. deres eventuelle bemærkninger er adresseret på balanceret vis i den endelige udgave af forskriften til anmeldelse?

4. Er internationale regler og aftaler angående regulering af                      markedsadgang overholdt?

5. Er forskriften ”gjort tilgængelig”, (i praksis om den er offentliggjort på hjemmesiden)?

67.   Forskrifterne af primært økonomisk karakter eller om betingelser for markedsadgang bør både være genstand for tjekliste-gennemgangen, og i visse tilfælde for en nærmere gennemgang, enten fordi:

• de har væsentlig betydning for rammevilkårene for markedets funktion
• der kan være nye krav som følge af det internationale samarbejde,

68.   Sekretariatet vurderer i første omgang, at forskrift C om balance bør gennemgås nærmere, fordi der er nye internationale forpligtelser på området. Særskilt tilsynsnotat om balanceforskriften samt øvrige, som det måtte findes nødvendigt at forelægge tilsynet, vil blive fremlagt i løbet af 2008.

69.   De primært tekniske forskrifter, der udgør den største del, påtænkes i forbindelse med anmeldelsesbrev alene at være genstand for en tjekliste gennemgang. Såfremt der måtte foreligge en klage, må forskrifterne selvsagt vurderes nærmere, eventuelt ved inddragelse af en uafhængig sagkyndig på området.

[1]