Resumé

1.                   Energitilsynet skal i denne sag tage stilling til en metode til afvikling af Energinet.dks over-/underdækning på naturgasområdet, som Energinet.dk har anmeldt.

2.                   Den fremgår af reguleringen af Energinet.dk, at over-/underdækning som hovedregel skal afvikles snarest muligt og senest i det næstfølgende regnskabsår. Imidlertid kan Energitilsynet tillade en længere afviklingsperiode for betydelige over-/underdækninger, hvis dette findes nødvendigt af hensyn til at sikre en jævn prisudvikling i transmissionstaksterne.

3.                   Energinet.dk redegør i anmeldelsen for en række øgede risici og usikkerheder i udviklingen på naturgasmarkedet i de kommende år, der vanskeliggør prognosticering og budgettering. Pr. 31.12.2008 har selskabet en akkumuleret overdækning på naturgasområdet på 321 mio. DKK, men selskabet imødeser dels et faldende marked (både eksport og hjemmemarked), dels stigende investeringsbehov i de kommende år. Disse forhold vil ? alt andet lige ? føre til stigende tariffer fremover. Den forventede overdækning pr. 30/9 2009 på gastransmissionsområdet er beregnet til 277 mio. kr.

4.                   En umiddelbar afvikling af den akkumulerede overdækning vil derfor føre til stærkt svingende tariffer i de nærmeste år, og det er baggrunden for anmeldelsen. Metoden vil samtidig give selskabet en større forudsigelighed omkring afvikling af over-/underdækning i forbindelse med budgettering, fastsættelse af tariffer mv.

5.                   Den anmeldte metode tager udgangspunkt i, hvilken tarifpåvirkning afviklingen af en over-/underdækning vil have:

•    Beregnet tarifændring < 10 pct.: Afvikling i næstfølgende regnskabsår
•    Beregnet tarifændring ≥ 10 pct. og < 20 pct.: Afvikling over 2 år.
•    Beregnet tarifændring ≥ 20 pct.: Afvikling over 3 år.

6.                   Sekretariatet vurderer overordnet, at en metode, der kan danne udgangspunkt for Energitilsynets konkrete afgørelser om Energinet.dks afvikling af over-/underdækning på naturgasområdet vil være hensigtsmæssig set i lyset af de usikkerheder m.m., der er omkring udviklingen på naturgasmarkedet i de kommende år.

7.                   Sekretariatet vurderer endvidere, at den konkrete metode, som Energinet.dk har anmeldt, ikke strider mod reglerne omkring Energinet.dks økonomi, tarifering mv. og hensynene bag disse. Metoden tager således udgangspunkt i over-/underdækningens indvirkning på tarifferne, og det er sekretariatets opfattelse, at den anmeldte metode giver et balanceret resultat i forhold til de hensyn ? forbrugerhensyn og hensynet til udvikling på naturgasmarkedet ? som reguleringen af Energinet.dk varetager.

8.                   Sekretariatet lægger endvidere vægt på, at den anmeldte metode ikke synes at give grundlag for, at der kan ske en udhuling/omgåelse af de øvrige bestemmelser i lovgivningen omkring Energinet.dks økonomi. Disse bestemmelser fastsætter bl.a. hvilke nødvendige omkostninger selskabet må have, forrentningens størrelse, og hvad denne må anvendes til.

9.                   Samlet er det derfor sekretariatets vurdering, at den anmeldte metode kan godkendes som udgangspunkt for Energitilsynets konkrete afgørelser vedrørende Energinet.dks afvikling af over-/underdækning på naturgasområdet.

10.               Sekretariatet finder også væsentligt, at det understreges over for Energinet.dk, at den anmeldte metode kun kan godkendes som et udgangspunkt for Energitilsynets konkrete afgørelser. Således vil særlige forhold i de enkelte år (ny/ændrede risici, markedsudvikling o.a.) konkret kunne føre til et andet resultat, end det den anmeldte metode lægger op til.

11.               Det gælder ikke mindst i forhold til hvorledes en over-/underdækning skal afvikles inden for fx en 3-årig periode. I Energinet.dks anmeldelse viser selskabets beregninger, at en lineær afvikling af den aktuelle overdækningssaldo over en 3-årig periode vil give den mest jævne prisudvikling. Dette behøver imidlertid ikke altid være tilfældet, idet eksempelvis ændrede investeringsplaner/?forløb og ændrede markedsforhold mv. kan medføre, at et disproportionalt afviklingsforløb vil give en jævnere prisudvikling.

Afgørelse

12.               Energitilsynet Fandt, at Energinet.dks anmeldte metode til afvikling af over-/underdækning på naturgasområdet kan godkendes som udgangspunkt for Energitilsynets konkrete afgørelser, jf. § 7, stk. 2 i BEK nr. 965 af 21. september 2006 om økonomisk regulering af Energinet.dk. Det understreges i den forbindelse, at særlige forhold i de enkelte år vil kunne føre til et andet resultat end metoden indikerer.

Sagsfremstilling

Indledning

13.               Energitilsynet fører tilsyn med Energinet.dks økonomiske forhold - herunder selskabets tariffer for transmission af naturgas. Et led i fastsættelsen af Energinet.dks transmissionstariffer er indregning af eventuel over- eller underdækning.

14.               En over- eller underdækning fremkommer, hvis der er en difference mellem selskabets realiserede indtægter på gastransmissionsvirksomheden og summen af selskabets nødvendige omkostninger og tilladte forrentning ved aktiviteten.

15.               En over- eller underdækning skal ? som hovedregel ? afvikles gennem indregning i selskabets tariffer for det næstfølgende regnskabsår. Ved betydelige differencer kan Energitilsynet dog tillade en længere afviklingsperiode med henblik på at sikre en jævn prisudvikling.

16.               I den forbindelse har Energinet.dk anmodet om Energitilsynets godkendelse af en metode for indregning af over- og underdækning på gastransmissionsområdet. Forslaget er vedlagt som bilag 1. Formålet med metoden er at sikre en jævn prisudvikling over årene. Det bemærkes, at den akkumulerede saldo for overdækning på 321 mio. kr., jf. bilag 1, efterfølgende er ændret til 277 mio. kr. som følge af nye oplysninger fra Energinet.dk. De 277 mio. kr. afspejler således saldoen pr. 30. september 2009, mens de 321 mio. kr. nævnt i bilag 1 udgør primosaldoen pr. 1. januar 2009.

Energinet.dks forslag til metode for indregning af over- og underdækning på gastransmissionsområdet

17.               Energinet.dk metode, jf. bilag 1, bygger på, at selskabets forventede ultimosaldo for den akkumulerede over-/underdækning på gastransmissionsaktiviteterne opgøres. Herefter beregnes effekten på tarifferne for næstfølgende regnskabsår og den konkrete afvikling af over-/underdækningen indregnes i tarifferne efter følgende nøgle:

•   Beregnet tarifændring < 10 pct.: Afvikling i næstfølgende regnskabsår
•   Beregnet tarifændring ≥ 10 pct. og < 20 pct.: Afvikling over 2 år.
•   Beregnet tarifændring ≥ 20 pct.: Afvikling over 3 år.

Baggrund

18.               Energinet.dk anfører i bilag 1, at selskabet må imødese væsentlige ændringer i den transporterede mængde gas.

19.               Det skyldes dels, at produktionen i den danske del af Nordsøen forventes at falde kraftigt i de kommende år og ikke vil kunne dække efterspørgslen på det danske og svenske marked om ca. 10 år. Det er derfor nødvendigt at investere i ny importkapacitet for at sikre forsyningen til markederne ? bl.a. i grænsepunkt Ellund. Dels forventes gaseksporten til Tyskland at falde kraftigt og sluttelig bortfalde helt inden for en kortere årrække. Eksporten udgør godt 40 pct. af den samlede transport gennem Energinet.dks transmissionssystem, og et bortfald har derfor markant indflydelse på Energinet.dks indtægtsgrundlag.

20.               Tilsammen betyder disse forhold, at der kan forventes stigende transmissionstariffer i de kommende år. Energinet.dk har beskrevet ændringerne nærmere i underbilag 2 til bilag 1 "Usikkerhed vedrørende forventninger til højere omkostningsniveau gennem det danske transmissionssystem", der er vedlagt bilag 1.

Tarifpåvirkninger

21.               Energinet.dk har beregnet tarifpåvirkningen af 3 forskellige afviklingsscenarier for den akkumulerede overdækning baseret på de p.t. kendte budgetforudsætninger, jf. bilag 1. De samlede tarifindtægter på gastransmission udgjorde godt 700 mio. kr. i 2008.

22.               For det første vil en afvikling over et år give et fald i kapacitetstariffen på ca. 52 pct. fra 2009 til 2010 efterfulgt af en markant stigning i 2010 til 2011 på 298 pct., jf. figur 1.

Figur 1: En overdækning på 277 mio. kr. betales tilbage i 2009/2010 (1 år).

23.               For det andet viser tarifudviklingen med en afviklingsperiode på 3 år og en "skæv" tilbagebetalingsprofil i årene et fald i kapacitetstariffen på 28 pct. fra 2009 til 2010 og en stigning på 137 pct. fra 2010 til 2011, jf. figur 2. Dette eksempel bygger på afvikling af "historisk" overdækning på 121 mio. kr. i 2010, og afvikling af den resterende akkumulerede overdækning lineært over tre år med start i 2010 (52 mio. kr./år i 3 år).

Figur 2: En overdækning på 277 mio. kr. betales tilbage over 3 år med tilbagebetalingsprofilen: 173 mio. kr., 52 mio. kr. og 52 mio. kr.

24.               Endelig vil tarifudviklingen med en 3-årig afviklingsperiode og lineær tilbagebetalingsprofil give et fald i kapacitetstariffen på 9 pct. fra 2009 til 2010 og en stigning fra 2010 til 2011 på 70 pct., jf. figur 3. En afvikling jf. figur 3 giver således den mest stabile udvikling i tarifferne under de givne forudsætninger mht. efterspørgsels- og eksportudvikling, investeringsplaner mv.

Figur 3: En overdækning på 277 mio. kr. betales tilbage over 3 år med 92,4 mio. kr. pr. år

25.               Sekretariatet skal således bemærke, at hvilket afviklingsforløb, der i en konkret situation er det mest hensigtsmæssige i relation til en jævn prisudvikling, afhænger af de konkrete forudsætninger og prognoser for afsætning, eksport, investeringer mv., der kan lægges til grund i den aktuelle situation. Under andre forudsætninger og markedsvilkår kunne en disproportional afvikling inden for en 3-års periode således være den mest optimale løsning. Det vil i hvert enkelt tilfælde kræve en konkret vurdering på baggrund af de aktuelle forudsætninger.

26.               Energinet.dks beregninger (figur 1 ? figur 3) viser, at den konkrete afviklingsprofil for selskabets over-/underdækning har meget stor betydning for udviklingen i tarifferne i de enkelte år. Den anmeldte metode tilsigter dels at tage højde for dette, dels at give selskabet en højere grad af forudsigelighed omkring afviklingen af over-/underdækninger og indregningen i tarifferne.

27.               Det bemærkes, at transmissionsbetalingen (inkl. lagerbetaling) kun udgør en mindre del af den samlede naturgaspris for både private forbrugere og erhvervskunder. For private og erhvervskunder (med et forbrug op til 300.000 m³/år) udgør transmissionsbetalingen således omkring 5 pct. af den samlede pris, og eksempelvis vil en tredobling af transmissionsafgiften blot give en stigning i den samlede naturgaspris på godt 10 pct. Tilsvarende gør sig gældende for større erhvervskunder, men den eksakte prisvirkning er vanskelig at beregne eksakt på grund af distributionsselskabernes bloktariffer, forskellige afgiftsforhold og eventuelle rabatter opnået som afbrydelig kunde.

28.               Transmissionstariffernes udsving vil således normalt have mindre betydning for den samlede naturgaspris end de markedsmæssige prisudsving, der i øvrigt er i gasprisen.

Lovgrundlag

Naturgasforsyningsloven

29.               De overordnede regler om Energinet.dks priser og betingelser mv. fremgår af LBK af lov om naturgasforsyning nr. 1116 af 8. november 2006 §§ 37 d, 38, 40 og 41:

"§ 37 d. Energinet.dk og denne virksomheds helejede datterselskaber kan i priserne for de aktiviteter, som varetages i medfør af § 2, stk. 2 og 3, i lov om Energinet.dk indregne nødvendige omkostninger, herunder til indkøb af energi, lønninger, tjenesteydelser, administration, vedligeholdelse, andre driftsomkostninger og afskrivninger, samt nødvendig forrentning af virksomhedens kapital. Denne bestemmelse gælder ikke for lagervirksomhed. 

Stk. 2. Transport- og energiministeren kan fastsætte nærmere regler om afgrænsningen af de omkostninger, som kan anses for nødvendige efter stk. 1, samt om fastsættelsen af den nødvendige forrentning og om forrentningsgrundlaget efter stk. 1."

§ 38. Priser og betingelser for ydelser fra transmissions-, lager- og LNG-selskaber skal fastsættes således, at der ikke diskrimineres mellem systembrugerne. Ved prisfastsættelsen tages hensyn til selskabernes omkostninger samt til, at der skal kunne opnås et rimeligt afkast af den i selskaberne investerede kapital, jf. dog § 37 d, for så vidt angår transmissionsvirksomhed udført af Energinet.dk. 

Stk. 2. Energitilsynet fører tilsyn med prisernes og betingelsernes rimelighed, jf. stk. 1. 

Tilsyn med priser, fastsættelse af regler 

§ 40. Transmissions-, distributions-, lager-, LNG- og forsyningspligtige selskaber, jf. §§ 10 og 24, skal til Energitilsynet anmelde 

1) de metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte betingelser og vilkår for adgang til transmissions- og distributionsnet samt LNG-faciliteter, herunder tariffer, 

2) priser, tariffer og betingelser for ydelser, der omfattes af bevillingerne, og grundlaget for fastsættelsen af disse, herunder leveringsaftaler efter Energitilsynets nærmere bestemmelse, 

3) dokumentation for regnskabsmæssig adskillelse af aktiviteter, 

4) opgørelse af indskudskapital, 

5) regnskaber, budgetter og andre oplysninger efter Energitilsynets nærmere bestemmelse til brug ved fastsættelsen af og tilsynet med de i § 37 a nævnte indtægtsrammer. 

Stk. 2. For virksomhed, der varetages af Energinet.dk eller denne virksomheds helejede datterselskaber i medfør af § 2, stk. 2 og 3, i lov om Energinet.dk, skal der, for så vidt angår transmissions-, distributions- og lagerydelser, til Energitilsynet anmeldes priser, tariffer og betingelser for ydelser samt grundlaget for fastsættelsen af disse, herunder leveringsaftaler efter Energitilsynets nærmere bestemmelse. 

Stk. 3. Energitilsynet kan fastsætte regler om anmeldelser efter stk. 1. 

§ 41. Hvis Energitilsynet finder, at priser og betingelser må anses for at være i strid med bestemmelserne i denne lov, kan tilsynet give påbud om ændring af priser og betingelser. 

Stk. 2. Finder Energitilsynet, at priser, betingelser eller aftaler må anses for at give en miljømæssig eller samfundsøkonomisk uhensigtsmæssig anvendelse af energi, kan tilsynet, efter at forhandlinger med de berørte parter har fundet sted, give påbud om ændring heraf." 

Bekendtgørelse om økonomisk regulering af Energinet.dk

30.               Der er endvidere fastsat nærmere regler om afgrænsningen af de omkostninger, som kan anses for nødvendige samt om fastsættelsen af den nødvendige forrentning og om forrentningsgrundlaget, jf. efter naturgasforsyningslovens § 37 d, stk. 1. Reglerne er fastsat i BEK nr. 965 af 21. september 2006 om økonomisk regulering af Energinet.dk. Bekendtgørelsen indeholder også regler om Energinet.dks afvikling af over-/underdækning:

§ 7. Såfremt der i regnskabsåret opstår en difference mellem realiserede indtægter og summen af de nødvendige omkostninger og forrentningen, jf. §§ 2-4, skal differencen afvikles snarest muligt og senest i det næstfølgende regnskabsår, jf. dog stk. 3. Afviklingen sker i overensstemmelse med den regnskabsmæssige adskillelse, jf. § 10. 

Stk. 2. Ved betydelige differencer kan Energitilsynet tillade en længere afviklingsperiode med henblik på at sikre en jævn prisudvikling. 

Stk. 3. I det omfang Energinet.dk formår at bringe omkostningerne længere ned end hvad, der kan indregnes i priserne som omkostninger ved en effektiv drift, vil virksomheden kunne beholde det overskud, der opstår herved, jf. § 13, stk. 1, i lov om Energinet.dk. Et således opnået overskud i datterselskaber ejet af Energinet.dk kan anvendes til konsolidering eller udloddes som overskud til Energinet.dk. Et overskud i Energinet.dk kan anvendes til konsolidering eller tilbageføres til de respektive forbrugergrupper som dividende." 

Begrundelse 

31.               Det fremgår af § 7 i BEK nr. 965 af 21. september 2006 om økonomisk regulering af Energinet.dk, at over-/underdækning på selskabets aktiviteter som hovedregel skal tilbageføres til forbrugerne senest i næstfølgende regnskabsår. Herved sikres en hurtig tilbagebetaling til forbrugerne af det for meget opkrævede i transmissionstarifferne, og det sikres samtidig, at en akkumulering af over-/underdækning ikke udhuler bestemmelserne om Energinet.dks priser og økonomi, jf. naturgasforsyningslovens § 37 d.

32.               § 7, stk. 2, i BEK nr. 965 af 21. september 2006 om økonomisk regulering af Energinet.dk giver imidlertid Energitilsynet mulighed for at forlænge afviklingsperioden med henblik på at sikre en jævn prisudvikling, hvis selskabet har betydelige over-/underdæknings­beløb.

33.               Bekendtgørelsen fastlægger ikke særlige rammer for, hvornår eller hvordan Energitilsynet skal udnytte hjemmelen i § 7, stk. 2.

Sekretariatets generelle bemærkninger

34.               Sekretariatet er enigt med Energinet.dk i, at gasmarkedet i de kommende år vil være præget af en række usikkerheds- og risikomomenter, der vanskeliggør en nøjagtig tariffastsættelse i henhold til reglerne i naturgasforsyningslovens § 37 d, hvilket øger mulighederne for større afvigelser (over-/underdækning). 

35.               Hensynet til transportkunderne og udviklingen på naturgasmarkedet vil i den situation tilsige, at sådanne betydelige over-/underdækningsbeløb må afvikles over en længere periode, således at prisudviklingen kan blive mere stabil. Stærkt svingende transmissionstariffer vil således ikke gavne en fortsat konkurrencepræget og markedsorienteret udvikling på markedet.

36.               På denne baggrund er det sekretariatets overordnede vurdering, at en metode, der kan danne udgangspunkt for Energitilsynets konkrete afgørelser om afviklingen vil være hensigtsmæssig ? bl.a. af hensyn til selskabets muligheder for at fastsætte og anmelde tariffer for det kommende gasår (der går fra 1. oktober til 30. september det efterfølgende år).

37.               Sekretariatet finder det imidlertid også væsentligt, at det understreges overfor Energinet.dk, at den anmeldte metode kun kan være et udgangspunkt for Energitilsynets konkrete stillingtagen. Ikke mindst på baggrund af de førnævnte risici og usikkerhedsmomenter på gasmarkedet kan der være særlige forhold i de enkelte år (fx ny/ændrede risici, ændrede markedsforhold i øvrigt mv.), der gør, at Energitilsynet konkret må lægge andre forhold til grund i en konkret afgørelse. Det gælder ikke mindst ? som tidligere nævnt i afsnit 28 ? i relation til afviklingsforløbet (disproportionalt eller lineært) inden for en given afviklingsperiode.

Sekretariatets konkrete bemærkninger til den anmeldte metode

38.               Det er sekretariatets vurdering, at den anmeldte metode for afvikling af Energinet.dks over-/underdækning på naturgasaktiviteterne ikke er urimelig i forhold til de hensyn, der ligger i naturgasforsyningsloven og bekendtgørelsen om økonomisk regulering af Energinet.dk

39.               Den anmeldte metode tager således udgangspunkt i, hvordan en afvikling af en over-/underdækning vil påvirke transmissionstarifferne for naturgas. Det er i overensstemmelse med § 7, stk. 2, i BEK nr. 965 af 21. september 2006 om økonomisk regulering af Energinet.dk, hvor det netop er hensynet til en jævn udvikling i tarifferne, der kan begrunde en afvigelse fra hovedregelen om, at over-/underdækning skal afvikles i næstfølgende regnskabsår.

40.               Sekretariatet vurderer endvidere, at den anmeldte metode som udgangspunkt vil være i stand til at tilgodese de hensyn, der er baggrunden for reglerne om over-/underdækning og afviklingen heraf, jf. bestemmelserne i naturgasforsyningsloven og BEK om økonomisk regulering af Energinet.dk

41.               Ud fra de foreliggende oplysninger finder sekretariatet således, at den anmeldte metodes grænser for tarifpåvirkningen ? < 10 pct., ≥ 10 pct. og < 20 pct. samt ≥ 20 pct. ? som udgangspunkt giver et balanceret resultat i afvejningen mellem hensynet til forbrugerne og hensynet til en jævn prisudvikling.

42.               Tilsvarende vurderer sekretariatet, at den anmeldte metodes afviklingsperioder på henholdsvis 1, 2 og 3 år også umiddelbart giver et balanceret resultat i forhold til disse hensyn.

43.               I den forbindelse bemærkes særligt, at der med de foreslåede afviklingsperioder ikke synes grundlag for, at der kan ske en udhuling/omgåelse af de øvrige bestemmelser i lovgivningen omkring Energinet.dks økonomi. Hertil kommer som tidligere bemærket, at sekretariatet ser den anmeldte metode som et udgangspunkt for Energitilsynets konkrete afgørelser. Metoden vil således nok give Energinet.dk en større forudsigelighed i forhold til budgettering og tariffastsættelse mv. men den fratager ikke Energitilsynet muligheden for at træffe konkrete afgørelser, der afviger fra den anmeldte metode.

44.               Dette fører samlet til, at sekretariatet indstiller, at Energitilsynet meddeler Energinet.dk, at tilsynet har godkendt, at den anmeldte metode til afvikling af over-/underdækning på naturgasområdet kan anvendes som udgangspunkt for Energitilsynets konkrete afgørelser om afvikling af over-/underdækning på naturgasområdet.

Afgørelse

45.               Energitilsynet Fandt, at Energinet.dks anmeldte metode til afvikling af over-/underdækning på naturgasområdet kan godkendes som udgangspunkt for Energitilsynets konkrete afgørelser, jf. § 7, stk. 2 i BEK nr. 965 af 21. september 2006 om økonomisk regulering af Energinet.dk. Det understreges i den forbindelse, at særlige forhold i de enkelte år vil kunne føre til et andet resultat end metoden indikerer.

Bilag 1 - Metode for indregning af over- og underdækning på gastransmissionsområdet