Resumé

1.       Ifølge naturgasforsyningsloven har transmissionsselskaber ansvaret for forsyningssikkerheden i Danmark. Hvert år køber Energinet.dk Gastransmission A/S (herefter ENDK) som ansvarligt dansk transmissionsselskab derfor en vis mængde lagerkapacitet i de to danske naturgaslagre, således at selskabet kan overholde sin lovpligtige opgave i forhold til forsyningssikkerheden i Danmark. 

2.       Den lovpligtige opgave går ud på at sikre, at der er tilstrækkelige mængder naturgas i forhold til forbruget i Danmark, hvis forsyningerne af gas fra de danske felter i Nordsøen bliver afbrudt helt eller delvist.  

3.       ENDK har forrang til denne lagerkapacitet ? dvs. selskabet køber den nødvendige kapacitet til forsyningssikkerhed, før andre lagerkunder kan købe kapacitet til deres almindelige kommercielle forretning. 

4.       ENDK køber kapacitet hos DONG Storage A/S (herefter DONG), som ejer naturgaslageret i Stenlille på Sjælland, og hos Energinet.dk Gaslager A/S, som ejer lageret i Lille Torup i Jylland. DONG og ENDK er uenige om, hvilken pris ENDK skal betale for kapacitet til forsyningssikkerhed i DONGs lager, og parterne har derfor henvendt sig samlet til Energitilsynet for at få tilsynet eller sekretariatet til at afgøre eller tilkendegive, hvorledes prisen på denne kapacitet skal fastsættes. 

5.       Spørgsmålet vedrører en konkret konflikt, men har i øvrigt betydning for behandlingen af offentlige serviceforpligtelser (de såkaldte PSO) mere generelt, og spørgsmålet har samme relevans for begge de nuværende lagre og eventuelle nye naturgaslagre i Danmark. Energitilsynet har derfor valgt at træffe en formel afgørelse om spørgsmålet. 

6.       Tilsynet har vurderet lovgrundlaget for prisfastsættelsen. Grundlæggende skelner lovbestemmelsen om lagerpriser ikke mellem almindelig kapacitet, som lagerselskaberne kan sælge frit til tredjeparter (herefter kaldet kommerciel kapacitet), og den lagerkapacitet, som udgør en PSO-ydelse. Imidlertid kan prisbestemmelsen ikke afgøre spørgsmålet alene, idet der også er særskilte bestemmelser om PSO i både dansk ret og EU-retten, og tilsynet har derfor samtidig inddraget disse bestemmelser, lovens formålsbestemmelser og kommercielle hensyn i øvrigt.  

7.       Tilsynet har også vurderet lagerkapacitet til forsyningssikkerhed som produkt, og finder, at der samlet set er tale om et særligt produkt, som kan og bør vurderes ud fra produktets særlige karakteristika i forhold til den kommercielle lagerkapacitet, som alle lagerkunder har mulighed for at købe. Produktet kaldes i det følgende "nødkapacitet". 

8.        Nødkapacitet kan defineres som den mængde lagerkapacitet, som ENDK til enhver tid har behov for at have til rådighed for at sikre det nødvendige ekstraordinære lagerudtræk i en erklæret nødsituation - når ENDK i øvrigt indregner og bruger alle øvrige værktøjer til forsyningssikkerhed optimalt. Det vil sige den kapacitet, som ENDK ikke kan substituere med andre værktøjer i de første kritiske døgn, efter at forsyningerne til det danske marked er blevet afbrudt helt eller delvist, og inden andre forsyningskilder kan levere gas. Som et vejledende udgangspunkt kan denne periode angives til 3 døgn, som er en periode, der er angivet i den eksisterende bekendtgørelse om varetagelse af forsyningssikkerheden. 

9.       Tilsynet finder, at prisen på nødkapacitet skal fastsættes, således at de danske lagerselskaber kan få samtlige omkostninger dækket ved at stille nødkapacitet til rådighed, og herudover få mulighed for at opnå et rimeligt afkast (forrentning) på den investerede kapital. Denne forrentning bør findes som en vægtet forrentning af den investerede kapital. Den investerede kapital skal efter sædvanlig praksis fastsættes som den regulatoriske aktivbase i lagerselskaberne. 

10.   Tilsynet inddrager prisen på tilsvarende lagermarkeder i sin vurdering af, hvad der udgør en rimelig forrentning på almindelig kommerciel kapacitet. Tilsynet finder, at dette hensyn ikke skal indgå i vurderingen af den rimelige forrentning på nødkapacitet, og den tilladte forrentning for nødkapacitet vil derfor være lavere end den forrentning, tilsynet tillader for kommerciel kapacitet. 

Afgørelse

Energitilsynet vedtog,    

11.   At nødkapacitet til sikring af forsyningssikkerheden i Danmark må betragtes som et særligt produkt, som skal vurderes og prissættes særskilt i forhold til naturgasforsyningslovens § 38. 

12.   At den maksimale pris på nødkapacitet i de to danske lagre kan fastsættes som en pris, der dækker samtlige omkostninger til nødkapacitet, og som samtidig giver lagerselskaberne mulighed for at opnå et rimeligt afkast af den investerede kapital. Den investerede kapital skal selskaberne opgøre som den regulatoriske aktivbase (RAB), og det rimelige afkast skal afspejle produktets særlige karakter som en PSO-ydelse i forhold til naturgasforsyningsloven, lagerselskabernes rolle i gasmarkedet og deres rolle i forhold til at sikre forsyningssikkerheden i Danmark, jf. naturgasforsyningslovens §§ 15 og 38. 

13.   At det rimelige afkast for nødkapacitet fastsættes efter WACC metoden, jf. naturgasforsyningslovens § 38. 

14.   At det rimelige afkast på produktet nødkapacitet skal afspejle, at der er en lavere risiko ved produktet nødkapacitet i forhold til den risiko, lagerselskaberne påtager sig ved at sælge kommerciel lagerkapacitet, jf. naturgasforsyningslovens § 38. 

15.   At det rimelige afkast på nødkapacitet ikke kan tillægges en værdi, der afspejler prisen på tilsvarende markeder, jf. naturgasforsyningslovens § 38. 

Sagsfremstilling 

16.   Danmark har to underjordiske naturgaslagre: Et lager i Stenlille på Sjælland, som DONG ejer, og et lager i Lille Torup i Jylland, som Energinet.dk Gaslager A/S har ejet siden den 1. maj 2007, hvor DONG Energy frasolgte lageret som led i en fusion (et fusionstilsagn). De to lagre har tilsammen en kapacitet på ca. 1 mia. m3, hvilket svarer til ca. en fjerdedel af det årlige naturgasforbrug i Danmark. 

17.   Lagrene tjener primært til sæsonudjævning, idet den danske gasproduktion i Nordsøen er konstant henover året, mens forbruget af naturgas ikke er jævnt men følger årstiderne. Lagerkunderne fylder derfor gas i lagrene henover sommeren, og trækker deres gas ud til forbrug henover vinteren, hvor forbruget er større end produktionen. 

18.   Men de to naturgaslagre spiller også en afgørende rolle i forhold til at sikre forsyningssikkerheden i Danmark ? og især i de første kritiske døgn efter et afbrud ? idet lagrene er den kilde, hvorfra ENDK umiddelbart og hurtigt kan udtrække gas til at forsyne det danske marked med de nødvendige mængder gas, hvis gasforsyningen fra de danske felter i Nordsøen afbrydes helt eller delvist. 

19.   Nødberedskabet i Danmark består dog ikke udelukkende af de to naturgaslagre, idet ENDK også kan benytte linepack (lager, der skabes i gasrørene ved at øge trykket i rørene) og afbryde de kunder, som har indgået en særskilt aftale om afbrydelighed med ENDK (ENDKs nødforsyningskoncept). Efter de første kritiske døgn kan også import af gas bidrage til at sikre forsyningssikkerheden. Nye forsyningskilder, nye transmissionsrør og udvidet brug af afbrydelighed kan eventuelt i fremtiden mindske afhængigheden af de to lagre, men som situationen ser ud i dag, spiller lagrene en central rolle for forsyningssikkerheden i Danmark. 

20.   Dette notat tager udgangspunkt i den aktuelle situation på gasmarkedet. 

Konkurrencen på lagermarkedet 

21.   De danske naturgaslagre sælger generelt to typer af produkter: For det første sælger de kommerciel lagerkapacitet til indenlandske og udenlandske gasaktører, som har brug for lagerkapacitet for at kunne styre deres gas-portefølje. For det andet bidrager de til at sikre forsyningssikkerheden i Danmark og balancen i det danske transmissionsnet ved at sælge ydelser til ENDK som transmissions- og systemansvarlig virksomhed. 

22.   De to danske lagre sælger den største del af deres kapacitet som kommerciel kapacitet, og naturgasforsyningsloven forudsætter, at de to selskaber skal konkurrere med hinanden og med eventuelle andre nye danske eller udenlandske lagre. Ud over denne konkurrence, udbyder lagerselskaberne deres kommercielle kapacitet i konkurrence med andre fleksibilitetsværktøjer. Aktørerne på gasmarkedet kan eventuelt som alternativ til lager indgå leveringskontrakter med mulighed for at afbryde forbrugere, indgå købsaftaler med gasproducenter, som har større fleksibilitet, eller skabe balance mellem en jævn købsprofil og en ujævn salgsprofil ved at købe/sælge gas på en gasbørs eller på engrosmarkedet. 

23.   Lagrene skal dog samtidig stille en vis mængde kapacitet til rådighed for ENDK, så det danske marked kan forsynes med gas, hvis forsyningerne med gas fra Nordsøen bliver afbrudt helt eller delvist. Denne kapacitet reserverer ENDK i begge lagre som ansvarlig TSO. ENDK og lagrene indgår en særskilt kontrakt om nødkapacitet, før det kommercielle lagerår starter. 

24.   En stor del af ENDKs reservation af nødkapacitet i de to lagre er forudbestemt af tekniske og geografiske forhold. De to lagre er netop placeret i forskellige landsdele for at kunne opretholde forsyningen af gas til alle danske kunder i tilfælde af leveringssvigt fra Nordsøen. Omvendt er det dog også sådan, at de to lagre forsyner overlappende dele af det danske marked. Der vil derfor være områder i Danmark, der i en nødsituation kan forsynes af gas fra begge lagre. Dermed er de to lagre også i konkurrence med hinanden på nødkapaciteten ? selvom konkurrencen er meget lille i forhold til konkurrencen mellem selskaberne på det kommercielle lager.   

Prisfastsættelsen for nødkapacitet 

25.   ENDK og lagerselskaberne forhandler selv kontrakten og vilkårene for ENDKs køb af nødkapacitet, hvilket er i overensstemmelse med naturgasforsyningslovens generelle princip om forhandlet adgang til lager, hvor tilsynet kun griber ind efterfølgende, hvis forhandlingerne er resultatløse eller giver et resultat i strid med loven.  

26.   DONG og ENDK er imidlertid blevet uenige om, hvor meget ENDK skal betale DONG for den nødkapacitet, som ENDK har brug for at have til rådighed for at kunne varetage den lovbestemte opgave om forsyningssikkerhed.  

27.   Selskaberne har forhandlet bilateralt om prisen, men kunne ikke blive enige[1], idet DONG som sælger mener, at ENDK skal betale det samme for nødkapacitet, som selskabets almindelige lagerkunder betaler for kommerciel kapacitet, fordi produktet essentielt er det samme, og fordi selskabet alternativt vil kunne sælge nødkapacitet til sine kommercielle kunder til samme pris, som disse kunder betaler for kapacitet i øvrigt. Prisen bør derfor fastsættes efter den almindelige prisbestemmelse i naturgasforsyningsloven, som blot kræver, at prisen er ikke-diskriminerende. 

28.   Modsat finder ENDK, at nødkapacitet er ganske specielt, idet ENDK skal købe kapaciteten, og skal købe den med forrang for alle øvrige kunder, og fordi nødkapaciteten er et uundværligt forsyningssikkerheds-redskab for ENDK. De danske lagre er i dag den eneste reelle forsyningskilde i starten af en nødforsyningssituation, og de to lagre leverer et gasvolumen, som ikke kan erstattes af andre alternativer i de første kritiske døgn efter et afbrud. Samlet betyder det, at ENDKs køb af nødkapacitet ikke kan sammenlignes med almindelige kunders køb af kapacitet, og at en forskelsbehandling derfor er både saglig og rimelig. 

29.   ENDK mener derfor, at prisen for nødkapacitet skal fastsættes anderledes end kommerciel kapacitet. Tilsynet bør således ikke inddrage prisen på tilsvarende markeder[2] i sin vurdering af den tilladte forrentning for nødkapacitet, og den tilladte pris bør være bestemt af selskabets omkostninger og med mulighed for opnå en rimelig forrentning ? uafhængig af prisen på kommerciel kapacitet. 

30.   Som følge af ovennævnte uenighed har parterne henvendt sig til tilsynets sekretariat[3] for at få Energitilsynet eller sekretariatet til at besvare følgende spørgsmål: Hvordan skal nødkapacitet prissættes ifølge tilsynets vurdering af lovgrundlaget? 

31.   Selskaberne er enige om følgende elementer, som tilsynet derfor ikke skal inddrage i vurderingen: Rabat til ENDK som følge af, at nødkapacitet også bidrager positivt til lagrenes drift generelt (som arbejdsgas) ? den fysiske sammensætning/ kvalifikation af nødkapacitet. 

Begrundelse  

1. Grundlæggende om ansvaret for forsyningssikkerhed 

32.   Det fremgår af § 12 i naturgasforsyningsloven[4], at transmissionsselskaber "skal varetage forsyningssikkerheden i Danmark" (stk. 1, nr. 3) og "anvende gennemsigtige, ikke-diskriminerende, markedsbaserede metoder ved anskaffelse af den energi, det anvender til at udføre sit hverv" (stk. 1, nr. 7). 

33.   Hovedbestemmelsen i § 12 er suppleret med bestemmelsen i § 15, som fastslår, at lagerselskaber "skal stille nødvendig lagerkapacitet til rådighed for transmissionsselskabers varetagelse af den i § 12, stk. 1, nr. 3, nævnte opgave" (stk. 1, nr. 3). 

34.   Disse bestemmelser i forening betyder, at Energinet.dk har ret til og skal købe lagerkapacitet med forrang, hvis dette er nødvendigt for at opfylde forpligtelsen, og at lagerselskaber har en samarbejdspligt i og med at de skal stille deres kapacitet til rådighed i det nødvendige omfang[5].  

35.   Samarbejdsforpligtelsen for lagerselskaber fremgår også mere eksplicit af bekendtgørelsen om forsyningssikkerhed[6], som direkte nævner, at transmissionsselskaber skal samarbejde med lagerselskaber om varetagelse af naturgasforsyningssikkerheden, jf. bekendtgørelsens § 2[7], ligesom lovbemærkningerne til naturgasforsyningslovens prisbestemmelse for lagerkapacitet (§ 38) fremhæver, at Energitilsynet i sit tilsyn skal tage hensyn til gassektorens specielle forhold, herunder at "transmissions- og lagerselskaberne er f.eks. pålagt offentlige forpligtelser, som er begrundet i hensynet til forsyningssikkerheden [?][8]. [fremhævet af tilsynet] 

36.   Det kan altså fastslås, at ansvaret for at varetage forsyningssikkerheden (herunder nødvendig planlægning) nok principalt ligger hos ENDK som transmissionsselskab, men at lagerselskaberne har en meget vigtig hjælpefunktion ? og skal samarbejde fuldt ud med ENDK. 

2. Nødkapacitet som produkt

37.   Samarbejdet mellem lagerselskaberne og ENDK vedrører netop den del af lagrene, som skal bruges til at sikre forsyningssikkerheden. Selvom nødkapacitet ikke er fysisk adskilt fra - eller i øvrigt adskiller sig fra kommerciel lagerkapacitet - kan nødkapaciteten dog klart udskilles som netop den mængde kapacitet[9], som ENDK skal have til rådighed for at kunne sikre det nødvendige ekstraordinære udtræk i en nødsituation, når ENDK i øvrigt indregner og bruger alle øvrige værktøjer til forsyningssikkerhed optimalt. Det vil sige den kapacitet, som ENDK ikke kan substituere med andre værktøjer i de første kritiske døgn, efter at forsyningerne til det danske marked er blevet afbrudt helt eller delvist, og inden andre forsyningskilder kan levere gas. Tilsynet har som et vejledende udgangspunkt angivet denne periode til 3 døgn, hvilket er en periode[10], der er angivet i den eksisterende bekendtgørelse om varetagelse af forsyningssikkerheden. 

38.   I denne forstand er nødkapacitet et uundværligt forsyningssikkerheds-redskab for ENDK, også selvom lagerselskaberne alternativt kunne sælge denne kapacitet som almindelig kommerciel kapacitet, og selvom DONG efter eget udsagn har haft kommercielle lagerkunder, som har efterspurgt nødforsyningsprodukter. Forpligtelsen har lagerselskaberne ikke over for andre kommercielle kunder, og allerede denne grundlæggende forskel gør, at nødkapacitet adskiller sig fra kommerciel kapacitet som produkt. 

39.   At DONG alternativt vil kunne sælge nødkapacitet som kommerciel kapacitet til sine øvrige kunder, kan derfor ikke i sig selv begrunde, at nødkapacitet skal vurderes og prisfastsættes som kommerciel kapacitet. Dette støttes yderligere af selve definitionen på lager i naturgasforsyningslovens § 6, nr. 10, der definerer lager som "et anlæg, der anvendes til oplagring af naturgas [?] bortset fra den del, der benyttes til produktionsformål, og bortset fra faciliteter, der udelukkende er forbeholdt transmissionsselskaber, således at de kan udføre deres hverv."  

40.   Det almindelige lagerbegreb omfatter altså slet ikke de faciliteter, som transmissionsselskabet skal bruge eksklusivt for at udføre sit hverv ? her forsyningssikkerheden i Danmark ? hvorfor der slet ikke er tredjepartsadgang til denne del af lageret. Lovens opdeling i en almindelig (kommerciel) lagerfacilitet og faciliteter, som er forbeholdt til transmissionsselskabets specielle opgaver (herunder forsyningssikkerhed), er yderligere en indikation af, at nødkapacitet er et særligt produkt, som tilsynet må vurdere særskilt.  

41.   Også ud fra en økonomisk betragtning har nødkapacitet en anden status end kommerciel kapacitet. ENDK køber som allerede nævnt kapaciteten uden om markedet og før det kommercielle salg finder sted. ENDK skal i størst mulig omfang bruge markedet til at sikre forsyningssikkerheden (f.eks. aftaler med afbrydelige kunder), men ENDK vil stadig have behov for en vis mængde nødkapacitet, som skal være afstemt herefter[11], og lagerselskaberne er sikre på at kunne realisere dette salg, før lageråret starter. 

42.   Den økonomiske risiko ved nødkapacitet er derfor minimal, og det er i den sammenhæng vigtigt at huske på, at den kommercielle lagerkapacitet i de danske lagre ikke nødvendigvis "sælger sig selv". Dette har været tilfældet historisk, men den regionale udvikling med potentielle nye lagre[12], nye produkter (f.eks. ENDKs nødforsyningskoncept) og nye forsyningskilder[13] kan betyde, at lagrene i fremtiden får sværere ved at sælge deres kommercielle kapacitet.   

43.   Lagrene kan dog samtidig blive mindre vigtige som kilde til forsyningssikkerhed, og ENDKs køb af nødkapacitet kan derfor muligvis blive tilsvarende mindre i fremtiden. 

44.   ENDK har heller ikke mulighed for at købe nødkapacitet i f.eks. konkurrerende udenlandske lagre, hvis prisen på kapacitet her er/bliver lavere end prisen i Danmark, men er tvunget til at købe hos de danske lagre uanset hvad, idet ENDK skal have nødkapaciteten til rådighed med det samme i en nødforsyningssituation, således at ENDK kan leve op til kravene i bekendtgørelsen om forsyningssikkerhed. 

45.   Som situationen ser ud i dag, er ENDK altså bundet til de danske lagre i netop denne produkt-relation, hvilket ikke er tilfældet for selskabernes øvrige kunder, som eventuelt kan købe deres kapacitet i andre nordeuropæiske lagre, eller de kan anvende andre værktøjer til at skaffe fleksibilitet. 

46.   Tilsynet finder derfor, at nødkapacitet er et særligt produkt, som adskiller sig væsentligt fra kommerciel kapacitet. Men dette forhold betyder ikke i sig selv, at prisen nødvendigvis skal være lavere. Dette må bero på en vurdering af en række øvrige faktorer. Disse faktorer gennemgås i det følgende. 

3. Lovens målsætning og forbrugerhensyn 

47.   Forsyningssikkerhed er en offentlig serviceforpligtelse (PSO), og dermed en samfundsopgave, som årligt koster det danske samfund mere end 200 millioner kroner. Det fremgår af naturgasforsyningsloven (§ 9, stk. 1, nr. 1), at transmissionsselskabets nødvendige omkostninger til offentlige forpligtelser og herunder den pålagte opgave til at varetage forsyningssikkerheden efter § 12 skal afholdes af alle forbrugere tilsluttet det sammenkoblede system. Det er altså forbrugerne, der i sidste ende skal betale for denne samfundsopgave. 

48.   Naturgasforsyningsloven fremhæver i sin formålsparagraf (§ 1), at lovens formål er "at sikre, at landets naturgasforsynings tilrettelægges og gennemføres i overensstemmelse med hensynet til forsyningssikkerhed, samfundsøkonomi, miljø og forbrugerbeskyttelse. Loven skal inden for denne målsætning give forbrugerne adgang til billig naturgas." 

49.   Forsyningssikkerhed og samfundsøkonomi (og ikke de enkelte virksomheders økonomi) i naturgasforsyningen er altså hovedformål i loven, og inden for dette formål skal forbrugerne ? som i sidste ende betaler for nødkapaciteten ? have adgang til billig naturgas. Billig naturgas må fortolkes som så billig som overhovedet muligt, jf. også lovbemærkningen til naturgasforsyningslovens formålsparagraf, som direkte fremhæver dette: "Samtidig skal loven ? inden for disse målsætninger ? sikre forbrugerne adgang til den billigst mulige naturgas."[14] 

50.   Den billigst mulige pris for forbrugerne vil umiddelbart være en reguleret pris, hvor lagerselskaberne som bidragsyder til PSO-opfyldelsen ikke får mulighed for at få en kommerciel fortjeneste på denne del af deres lager, idet en sådan fortjeneste eksempelvis vil kunne udbetales som udbytte til selskabets aktionær, hvorved den kun kommer aktionæren til gode[15]. Dette stemmer dårligt overens med lovens samfundsmæssige målsætninger som beskrevet ovenfor. 

4. Naturgasforsyningslovens § 38 

51.   Prisfastsættelsen på lagerkapacitet fremgår af naturgasforsyningslovens § 38. Hovedprincippet er som nævnt et forhandlingsprincip, hvor lagerselskabet og lagerkunderne selv forhandler adgangsvilkårene og prisen ? med udgangspunkt i selskabernes individuelle adgangsvilkår. 

52.   Prisbestemmelsen i § 38 skelner ikke mellem nødkapacitet og kommerciel kapacitet, men kræver helt grundlæggende, at prisen for lagerprodukter skal fastsættes således, "at der ikke diskrimineres mellem systembrugerne." 

53.   Prisen er dog ikke fri, idet § 38, stk. 1, fastslår, at der "ved prisfastsættelsen tages hensyn til selskabernes omkostninger samt til, at der skal kunne opnås et rimeligt afkast af den i selskaberne investerede kapital [?]."   

54.   DONG har fremhævet bestemmelsens ordlyd - og specielt princippet om ikke-diskrimination - som afgørende argument for, at prisen for nødkapacitet ikke bør være lavere end prisen på selskabets kommercielle kapacitet. 

55.   Tilsynet skal hertil bemærke, at ikke-diskriminationsprincippet i lovens § 38 gælder generelt, og er et helt grundlæggende princip i prisfastsættelsen. Lagerselskaberne må ikke skelne mellem kunder med hensyn til priser og øvrige adgangsvilkår - med mindre saglige hensyn kan begrunde en sådan forskelsbehandling. En sagligt begrundet forskelsbehandling er grundlæggende ikke udtryk for diskrimination. 

Forsyningssikkerhed som et sagligt hensyn 

56.   Forsyningssikkerhed er sagligt hensyn, som kan begrunde en undtagelse i forhold til hovedreglen om fri konkurrence og ensartede adgangsvilkår for alle. Hensynet er specifikt fremhævet i EU-retten. EF-traktaten indeholder således en række traktatbestemte undtagelser til de hovedbestemmelser i traktaten, der forbyder restriktive eller diskriminerende foranstaltninger ? eksempelvis EF-traktatens artikel 30 (tidligere artikel 36), som bl.a. angiver "den offentlige sikkerhed" som et hensyn, der kan begrunde en undtagelse fra den fundamentale og traktatfæstede hovedregel om varenes fri bevægelighed (artikel 28). 

57.   Forsyningssikkerhed er omfattet af begrebet "den offentlige sikkerhed", jf. bl.a. EF-Domstolens dom i Campus Oil sagen[16], hvor Domstolen bl.a. udtaler (sammendrag - punkt 7): "Ønsket om til enhver tid at råde over en sikker minimumsforsyning med olieprodukter rækker ud over rent økonomiske betragtninger ? der ifølge selve deres natur ikke kan påberåbes i forbindelse med artikel 36 ? og kan således udgøre et formål, der dækkes af begrebet den offentlige sikkerhed." 

58.   Sagligt begrundet forskelsbehandling over for markedets aktører - herunder for at sikre forsyningssikkerheden i et land ? er altså tilladt, og det gælder derfor ikke uden videre, at en forskellig (pris)behandling af forskellige produkter er forbudt eller urimelig i forhold til prisbestemmelsen i naturgasforsyningslovens § 38, jf. også præmis 51 i ovennævnte sag, hvor Domstolen fastslog, at de regulerede køb af olieprodukter til sikring af forsyningssikkerheden konkret skulle ske "til priser fastsat af den kompetente minister på grundlag af omkostningerne ved driften af raffinaderiet, dersom dets produktion ikke kan frit kan afsættes til konkurrencedygtige priser". 

59.   Forsyningssikkerhed som hensyn vejer altså så tungt, at prisfastsættelsen på ydelser, der bidrager til at sikre hensynet, kan ske til en bestemt pris, som varierer fra den pris, der ville være gældende ved en fri konkurrence. 

60.   Hvis der er tale om et lagerprodukt, som er nødvendigt for at garantere forsyningssikkerheden, kan hovedreglen om fri tredjepartsadgang og en kommerciel prissætning derfor fraviges også i forhold til naturgasforsyningslovens § 38 - dog således at indgrebet ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at beskytte de interesser, som undtagelsen skal sikre. 

61.   ENDK må således aldrig købe mere nødkapacitet end nødvendigt for at opfylde sine forpligtelser i forhold til forsyningssikkerhed[17], ligesom ENDK så vidt muligt skal fordele dette køb ligeligt på begge de danske naturgaslagre i det omfang, der ikke er nogen konkurrence, jf. i øvrigt punkt 34 med fodnote.  

Nødkapacitet som et sagligt hensyn 

62.   Produktet nødkapacitet er beskrevet i afsnit 2 i dette notat. Tilsynet finder, at der er tale om et produkt med særlige karakteristika, som adskiller sig fra de produkter, selskaberne sælger til andre lagerkunder. 

63.   Nødkapacitet adskiller sig især fra kommerciel kapacitet ved, at ENDK ikke har andre steder at købe kapaciteten end hos de to danske lagre. ENDK har brug for denne kapacitet ? selv når de øvrige muligheder (som f.eks. linepack og afbrydelighed) bliver udnyttet fuldt ud - og ENDK kan således ikke erstatte produktet med andre produkter, som det danske gasmarked ser ud i dag. 

64.   De kommercielle aktører kan som nævnt i nogen udstrækning erstatte deres lagerbehov med andre former for fleksibilitetsværktøjer. Konkurrencesituationen på markedet for nødkapacitet er derfor anderledes end på markedet for lagerkapacitet til kommercielle aktører. 

65.   Vurderingen af nødkapacitet efter naturgasforsyningslovens § 38 bør tage højde for denne forskel i konkurrenceforholdene. 

66.   Naturgasforsyningslovens § 38 tillader et "rimeligt afkast" af den investerede kapital, hvilket indeholder en belønning for den driftsrisiko, som virksomheden indebærer ? men hvilket også indebærer en konkret vurdering af denne risiko. Er der en meget lav risiko og en minimal konkurrence, bør den tilladte forrentning være lavere end den forrentning, som tilsynet tillader, at lagerselskaberne kan få for deres kommercielle salg. 

67.   Tilsynet gør i den forbindelse opmærksom på, at den tilladte pris efter naturgasforsyningslovens § 38 ikke er nogen garanteret pris, og ikke udgør et økonomisk sikkerhedsnet, men blot udtrykker den maksimale pris, selskaberne kan tage. Hvis konkurrencen bliver tilstrækkelig hård, kan prisen på kommerciel lagerkapacitet i princippet blive så lav, at end ikke omkostningerne ikke er dækket. 

68.   Tilsvarende er den tilladte forrentning for nødkapacitet ikke en garanteret forrentning for lagerselskaberne, men et loft for den forrentning, som tilsynet tillader, at lagerselskaberne kan opnå ud over deres omkostninger. Der er som nævnt ikke konkurrence mellem nødkapacitet og andre værktøjer til forsyningssikkerhed, men der kan godt opstå en begrænset konkurrence mellem lagrene på nødkapacitet, og den faktiske forrentning kan derfor godt blive lavere end den forrentning, tilsynet maksimalt kan tillade efter naturgasforsyningsloven.

69.   Tilsynet har tidligere tilkendegivet[18], at tilsynet kan acceptere en højere forrentning (på lagerprodukter til kommercielle aktører) inden for lovens nuværende ramme, idet de regulerede (lave) danske lagerpriser har været under pres fra udenlandske markeder og aktører. Dette er sket på baggrund af en konkret vurdering af, at lagerkapacitet til kommercielle aktører i nogen grad konkurrerer med lagerkapacitet fra andre lande. 

70.   I forarbejderne til naturgasforsyningslovens § 38 er nævnt, at Energitilsynet i forbindelse med tilsynet med prisernes og betingelsernes rimelighed skal "tage hensyn til de særlige forhold, som gør sig gældende i gassektoren. Transmissions- og lagerselskaberne er f.eks. pålagt offentlige forpligtelser, som er begrundet i hensynet til forsyningssikkerheden, jf. § 12, stk. 1, nr. 3 og § 15, stk. 1, nr. 3."[19] Lovgiver har altså ønsket, at Energitilsynet i sit tilsyn med prisen på lagerkapacitet skal tage højde for særlige forhold ? og henviser specielt til forsyningssikkerheden som et eksempel. 

71.   Hvis prisen på nødkapacitet nødvendigvis må/skal være den samme som for kommerciel kapacitet (som anført af DONG), har denne bemærkning fra lovgiver ikke nogen mening, idet tilsynet så netop ikke kan tage hensyn til forsyningssikkerheden i sin prisvurdering ? med mindre hensynet indgår særskilt i beregningen af den tilladte forrentning på kapacitet helt generelt. Dette har ikke været praksis hidtil.

5. Lager som kommerciel virksomhed 

72.   Forsyningssikkerheden spiller altså en rolle i prisfastsættelsen, men det spiller også en rolle, at lagervirksomhed ikke er en naturlig monopolydelse som f.eks. transmissionsvirksomhed. Principielt kan der komme flere lagre i Danmark[20] eller det nordvestlige Europa med yderligere konkurrence til følge, ligesom lovgiver ønskede at sikre lige konkurrencevilkår på lagerområdet, da ENDK overtog DONGs lager i Lille Torup i 2007. Dette gjorde lovgiver ved bevidst at undtage lagervirksomhed fra den særlige prisbestemmelse, som ellers gælder for ENDKs virksomhed[21].  

73.   Forudsætningen for at få konkurrence og sikre, at der overhovedet er selskaber, som ønsker at drive lagervirksomhed, er, at selskaberne kan få en acceptabel forrentning af den investerede kapital, idet selskaber ellers naturligt vil investere deres penge passivt til en kendt og sikker forrentning ? uden nogen forretningsmæssig risiko. 

74.   Denne grundlæggende forudsætning har også været gældende for DONG, da DONG valgte at investere penge i opbygningen af de to danske naturgaslagre, og omfanget af forpligtelsen til at bidrage med nødkapacitet var ikke kendt for DONG på investeringstidspunktet. Hjemlen i naturgasforsyningsloven til at udstede nærmere regler for gennemførelsen af forpligtelsen til at varetage forsyningssikkerheden (lovens § 12, stk. 3) blev først indført ved en lovændring i 2004 (L 2004 494), og er først blevet udmøntet materielt med bekendtgørelsen fra 2006. 

75.   DONG har altså forudsætningsvist kunnet regne med en vis forrentning af hele kapaciteten i lageret ? og lovens udtryk "rimeligt afkast af den i selskaberne investerede kapital" må som udgangspunkt og efter en sædvanlig (energiretlig) fortolkning af begrebet forstås som hele den investerede kapital. Dette inkluderer altså også den del af investeringen, som er/bliver solgt som nødkapacitet. Dette må gælde så meget desto mere fordi nødkapacitet ikke er fysisk anderledes end kommerciel kapacitet, og derfor ikke som investering adskiller sig fra enhver anden kapacitet. 

76.   Nødkapacitet adskiller sig dog fra ordinær kapacitet i forretningsmæssig henseende, idet selskaberne har en minimal kommerciel risiko på den del af lageret, som ENDK lægger beslag på som nødkapacitet. Det skal i denne sammenhæng igen mindes om, at det ikke er givet, at al kommerciel kapacitet overhovedet kan sælges til en økonomisk acceptabel pris, selvom dette har været tilfældet historisk. Ny lagerkapacitet i Europa og nye forsyningskilder og transportkapacitet kan betyde, at afhængigheden af lager gradvist bliver mindre, således at de danske lagerselskaber får sværere ved at sælge deres samlede kapacitet ? og med en øget forretningsmæssig risiko.  

77.   Denne risiko eksisterer altså ikke umiddelbart for den del, der på forhånd er solgt til forsyningssikkerhed som følge af lovens krav. Behovet for at reservere nødkapacitet i de danske lagre kan dog i sig selv blive mindre med tiden som følge af et eventuelt nyt dansk lager, nye fleksible forsyningskilder eller øget brug af kontrakter om afbrydelighed i forhold til kunder (ENDKs nødforsyningskoncept). Lagerselskaberne kan derfor i fremtiden få en vis risiko også på deres salg af nødkapacitet. 

78.   I betragtning af, at DONG som udgangspunkt driver en kommerciel og konkurrenceudsat virksomhed, og at selskabet i sine forudsætninger har kunnet regne med en forretning af hele den investerede kapital, må selskabet være berettiget til en forrentning også på den kapacitet, som ENDK reserverer som nødkapacitet. Forrentningen bør dog afspejle, at der er tale om et særligt produkt i forhold til efterspørgsels-siden, at ENDK ikke kan erstatte dette produkt med andre produkter, og at der ikke er den samme forretningsmæssige risiko forbundet med nødkapacitet, idet forpligtelsen til at stille nødkapacitet til rådighed for ENDK er fastsat ved lov.    

6. Konklusion og vurdering af forrentningen 

79.   Energitilsynet har vurderet den problemstilling, som DONG og ENDK har forelagt tilsynet vedrørende prisen på den kapacitet, som ENDK hvert år køber hos de to danske naturgaslagre for at opfylde kravene til forsyningssikkerhed på naturgasmarkedet i Danmark. 

80.   Lovgivningen er ikke entydig i forhold til problemstillingen, og tilsynet finder, at forsyningssikkerheden er et samfundshensyn og hovedhensyn i naturgasforsyningsloven, der gør det nødvendigt og rimeligt at skelne mellem nødkapacitet og almindelig kommerciel kapacitet, og at dette ikke indebærer nogen urimelig restriktion eller diskrimination i forhold til naturgasforsyningslovens § 38. 

81.   Tilsynet finder også, at den forskellige konkurrencesituation og rolle for henholdsvis nødkapacitet (PSO) og almindelig kommerciel kapacitet gør, at der er tale om to forskellige produkter, der skal behandles forskelligt i forhold til tilsynets vurdering af den tilladte forrentning. 

82.   For det første er nødkapacitet i de danske lagre et nødvendigt instrument til at opretholde det niveau for forsyningssikkerhed, som er materielt fastsat i bekendtgørelsen om forsyningssikkerhed[22]. De to danske lagerselskaber skal bidrage til sikring af forsyningssikkerheden, og spiller i den sammenhæng en ganske central rolle. Selskaberne er derfor mere end blot en sælger af (nød)kapacitet til ENDK, og skal aktivt samarbejde med ENDK for at finde den samfundsøkonomisk optimale løsning af opgaven, der har forrang for individuelle økonomiske hensyn. 

83.   ENDK kan ikke vælge en alternativ leverandør for ydelsen, men er tvunget til at købe nødkapacitet i de danske lagre. Modsat kan lagerselskabernes kommercielle kunder ofte finde andre alternativer, hvis lagerselskabernes pris for kommerciel kapacitet forekommer at være for høj. Købsforpligtelsen er altså ikke konkurrenceudsat. Tilsynet tillader således i dag, at lagerselskaberne kan sælge deres kommercielle kapacitet via eksempelvis auktion, og at den tilladte pris kan være højere end tidligere, idet tilsynet nu i sit tilsyn tager højde for lagerpriserne på gasmarkeder uden for Danmark[23]. 

84.   Da ENDK ikke har alternativer til køb i de danske lagre, vil det ikke være relevant at tage højde for lagerpriserne på gasmarkeder uden for Danmark i den vurdering af den rimelige forrentning for nødkapacitet, som tilsynet nu foretager. 

85.   For det andet har nødkapacitet en anden risikoprofil. Lagerselskaberne har en meget mindre økonomisk risiko på denne del af lageret, fordi forpligtelsen til at bidrage til forsyningssikkerheden er fastsat ved lov, og fordi ENDK ikke har noget alternativ til købet. Lagerselskaberne er derfor sikker på at få solgt denne kapacitet før lageråret begynder. Dette er ikke nødvendigvis tilfældet for kommerciel kapacitet, hvor lagerselskaberne må afvente markedets reaktion på lagerselskabernes tilbud til markedet, jf. i øvrigt afsnit 2 om nødkapacitet som produkt. 

86.   Det skal yderligere bemærkes, at lagerselskaberne grundlæggede er kommercielle selskaber, som sælger kommerciel kapacitet til forskellige kundegrupper, og det er forudsat af lovgiver, at lagerselskaberne skal kunne konkurrere med hinanden og med markedet generelt[24]. 

87.   DONG investerede også oprindeligt i de danske lagre uden at kende omfanget af forpligtelsen til at skulle bidrage med nødkapacitet, og selskabet har derfor haft en berettiget og beskyttelsesværdig forventning om at kunne få en rimelig forrentning af sin investering. Naturgasforsyningslovens § 38 tillader et rimeligt afkast af den investerede kapital, hvilket må fortolkes som hele den investerede kapital ? også set i forhold til selskabets forudsætninger for i det hele taget at entrere på et kommercielt marked som lagermarkedet.  

88.   På baggrund af denne samlede vurdering, finder Energitilsynet, at de danske lagerselskaber har ret til oppebære en rimelig forrentning også for deres salg af nødkapacitet, men at den tilladte forrentning for nødkapacitet bør være lavere end den maksimale forrentning, som tilsynet tillader for kommerciel kapacitet. 

89.    Forrentningen på nødkapacitet skal fastsættes efter en samlet vurdering af de relevante hensyn som en vægtet forrentning af egenkapital og fremmedkapital på baggrund af selskabernes finansieringsstruktur (en såkaldt WACC). Den investerede kapital er den samlede regulatoriske aktivbase ultimo året (RAB), og den relevante RAB for nødkapacitet er således den andel af den samlede investerede kapital, som nødkapaciteten udgør. 

90.   Tilsynet har som et eksempel (bilag 1) beregnet størrelsen på en rimelig forrentning for nødkapacitet. Beregningen er sket efter samme princip og praksis, som tilsynet tidligere har anvendt for bl.a. gastransmission og gasdistribution, ligesom tilsynet har set på forrentningen og risikoen ved sammenlignelig virksomhed.    

91.   Tilsynet er klar over, at det danske gasmarked er i udvikling, og nu i stigende grad indgår i et regionalt marked. Nye produkter og nye investeringer i infrastruktur kan få stor betydning for de danske lagerselskabers konkurrencesituation ? og ENDKs behov for at reservere nødkapacitet - hvorfor tilsynet forbeholder sig ret til løbende at vurdere produktet "nødkapacitet" og ændre sin vurdering af den rimelige forrentning for produktet, hvis markedsforholdene gør dette nødvendigt. 

92.   Tilsynet gør endelig opmærksom på, at ovenstående vurderinger og konklusioner gælder for begge de danske naturgaslagre. 

HØRINGSSVAR 

93.   Energitilsynet har modtaget høringssvar fra DONG og ENDK samt Energinet.dk Gaslager A/S. Tilsynet henviser i det hele til ovenstående notat, men fremhæver i det følgende de argumenter fra de 3 selskaber, som tilsynet finder, at det er relevant at knytte særskilte kommentarer til. 

Høringssvar fra ENDK

94.   ENDK anfører, at princippet for prisfastsættelsen for nødkapacitet kun bør anvendes på den del af lageret, som er nødvendig for at få den nødvendige ekstraordinære udtrækskapacitet i de første døgn efter et afbrud samt den nødvendige kapacitet, som ENDK ikke kan skaffe fra andre kilder.  

95.   Tilsynet er enig i betragtningen, og har præciseret formuleringen i sit udkast til afgørelse. Tilsynet ønsker at tilføje, at tilsynet ikke regulerer de alternative kilder til forsyningssikkerhed (afbrydelige kunder, linepack eller gas fra andre kilder), og at tilsynet derfor heller ikke vurderer fordelingen mellem de forskellige værktøjer, idet denne opgave ligger hos ENDK, som har ansvaret for det danske naturgassystem. 

96.   Det er dog en grundlæggende forudsætning, at ENDK som ansvarlig for forsyningssikkerheden så vidt muligt bruger de værktøjer, som markedet eller ENDK selv kan bidrage med, jf. også naturgasforsyningslovens § 12a, som kræver, at transmissionsselskaber skal bidrage til, "at der skabes de bedst mulige betingelser for konkurrence på markeder for handel med naturgas." Nødkapacitet skal indgå i samspil med disse værktøjer. 

97.   ENDK anfører, at der i forbindelse med forretningen af fremmedkapital i bilag 1 tages udgangspunkt i den risikofrie rente med et risikotillæg, der afhænger af kreditvurderingen. Alternativt kunne der tages udgangspunkt i de faktiske renteomkostninger af den rentebærende gæld. Tilsynet bør derfor forklare, hvorfor der kan tillades en fortjeneste, hvis der er forskel på den i bilaget beregnede forretning af fremmedkapital og de faktiske renteomkostninger. 

98.   Tilsynet skal hertil bemærke, at tilsynet beregner den rimelige forrentning af lagerselskabets fremmedkapital for at give lagerselskabet incitament til at minimere sine finansielle omkostninger. Dette incitament eksisterer ikke, hvis selskabet får dækket sine faktiske omkostninger til fremmedkapital, uanset hvor store omkostningerne er. Naturligvis vil der det enkelte år være en forskel mellem de faktiske omkostninger og den beregnede rimelige forrentning af fremmedkapital, men forskellen må forventes at være minimal over en årrække. 

Høringssvar fra Energinet.dk Gaslager A/S (ENDKG)

99.   ENDKG anfører, at der er flere muligheder at trække på i en nødforsyningssituation, og at der derfor kan være en konkurrence på både volumen og kapacitet. Dette gør det nødvendigt at definere nødkapacitet specifikt, således at kun den kapacitet, som udgør et uundværligt forsyningssikkerheds-redskab for ENDK, bliver omfattet af reguleringen. 

100.            Tilsynet skal hertil bemærke, at tilsynet har præciseret begrebet, og nødkapacitet i denne sammenhæng kun omfatter den del af kapaciteten, der er nødvendig for at sikre den nødvendige ekstraordinære udtrækskapacitet, som ENDK har brug for at have til rådighed, når alle øvrige værktøjer også er indregnet og udnyttet optimalt. 

101.            ENDK skal udføre sin lovbestemte opgave på en objektiv, gennemsigtig og ikke-diskriminerende måde, og ENDK kan derfor ikke bruge nødkapacitet i konkurrence med f.eks. afbrydelighed eller import på en diskriminerende måde, men skal købe nødkapacitet i samspil med disse værktøjer.  

102.            Tilsynets vurdering gælder kun den kapacitet, som ENDK ikke kan erstatte med markedsbaserede produkter, og som netop derfor er uundværlig for ENDK. Og derfor skal produktet vurderes særskilt med hensyn til risiko og forrentning. 

Høringssvar fra DONG 

103.            DONG anfører, at Energitilsynets fastsættelse af en maksimal forrentning (og en anden forrentning end for kommerciel kapacitet) ikke har hjemmel i naturgasforsyningslovens § 38, og at den markedsbaserede pris skal gælde for både kommerciel kapacitet og nødkapacitet. 

104.            Tilsynet skal hertil bemærke, at naturgasforsyningsloven foreskriver en forhandlet adgang til lager, uden at tilsynet skal godkende forhandlingen og vilkårene ex ante. Dette betyder dog ikke, at markedet fastsætter prisen. Prisen på lagerkapacitet i Danmark har hele tiden været reguleret på en sådan måde, at prisen har et loft, der udgøres af grundelementet "omkostninger" og hertil et "rimeligt afkast" på investeringen. Et loft for forrentning er ikke det samme som en fikseret pris, som skal fastsættes og godkendes ex ante. Tilsynet vurderer ex post, om selskabernes forrentning overholder naturgasforsyningsloven, jf. lovens § 41, stk. 2. 

105.            Tilsynet har ikke brugt en anden metode til at fastsætte en maksimal forrentning for nødkapacitet, men har stadig vurderet produktet i forhold til lovens § 38, og er blot nået frem til, at der er en række saglige forhold, der bevirker, at a) nødkapacitet adskiller sig fra kommerciel kapacitet og b) at det tilladte afkast for nødkapacitet derfor skal være anderledes end for kommerciel kapacitet.   

106.            DONG anerkender i sine kommentarer, at ENDK er tvunget til at købe nødkapacitet hos DONG, som situationen ser ud i dag, og "at det kan være relevant at inddrage disse forhold i prisebedømmelsen efter NGFL § 38." Dette har tilsynet netop gjort i sin vurdering af den rimelige forrentning for nødkapacitet. 

107.            DONG anfører, at ENDK anvender en række substituerbare elementer til varetagelse af lovforpligtelsen, og at prisen på de øvrige værktøjer er markedsbaserede. Der er derfor ifølge DONG ikke saglige grunde til at netop prisen på nødkapacitet ikke skal være markedsbestemt, og en særlig pris vil indebære, at den lagerkapacitet, der tilbydes de øvrige lagerkunder, begrænses unødigt. 

108.            Tilsynet skal hertil bemærke, at ENDK i videst muligt skal bruge de markedsbaserede værktøjer, som selskabet råder over, og selskabet skal i det hele afstemme sit køb af nødkapacitet herefter[25]. 

109.            Men den afgørende forskel er netop, at disse værktøjer er markedsbaserede og afhængig af kunderne i markedet, som tilsynet ikke regulerer. Det er f.eks. kunderne selv, der bestemmer, om de vil indgå en kontrakt om afbrydelighed med ENDK, og det er kunderne selv, der bestemmer, om de kan acceptere fyldningskrav, eller om de vil finde et alternativt lager. ENDK kan ikke finde alternative lagre, men må (som anerkendt af DONG) benytte de danske lagre for at leve op til sine lovforpligtelse vedr. forsyningssikkerhed. Derfor bør prisen heller ikke være "markedsbaseret", men derimod kontrolleret ? også for at beskytte TSOens manglende mobilitet i et lagermarked, som er ved at udvikle sig til et regionalt marked med flere aktører, større mobilitet, og med risiko for et øget pres på de kommercielle priser[26].  

110.            Den kapacitet, der tilbydes de øvrige lagerkunder, vil ikke blive begrænset unødigt, allerede fordi ENDK altid skal købe mindst mulig nødkapacitet for at gribe mindst muligt ind i konkurrencen. Den kapacitet, som ENDK køber som nødkapacitet, er udelukkende bestemt af behovet i forhold til opgaven, og kun en optimering af forsyningssikkerheden må indgå som et hensyn i købet.    

111.            Lovgiver har i den forbindelse overladt opgaven til ENDK som en særlig offentlig virksomhed og eneste systemansvarlige i Danmark. Selskabet skal udføre sine PSO-opgaver på en objektiv, gennemsigtig og ikke-diskriminerende måde, og virksomheden må ikke varetage egne interesser, når virksomheden udfører PSO-opgaver. Tilsynet regulerer i øvrigt ENDK som en selvstændig opgave. 

112.            DONG anfører, at det er en misforståelse, når tilsynet antager, at salget er sikret forud for lageråret og ikke indebærer nogen økonomisk risiko for lagerselskaberne. Mængden af kapacitet er ikke givet, prisen er usikker, og ENDK har ikke nogen juridisk forpligtelse til at købe nødkapacitet hos DONG. 

113.            Tilsynet skal hertil i det hele henvise til notatet med bilag, som beskriver produktet, risikoen og den tilladte forrentning. Tilsynet anerkender, at mængden af nødkapacitet kan blive mindre i fremtiden som følge af nye kilder til forsyningssikkerhed, men det ændrer ikke ved, at selskaberne har en stor sikkerhed for deres salg af nødkapacitet i forhold til salget af kommerciel lagerkapacitet, hvor efterspørgslen potentielt kan forsvinde fra et år til det næste.

114.            ENDK har ganske rigtig ikke en direkte juridisk pligt til at købe nødkapacitet netop i de danske lagre, men forpligtelsen følger indirekte af forpligtelsen til at varetage forsyningssikkerheden i Danmark, som forudsætter, at ENDK har hurtig adgang til ekstraordinært udtræk - og dette udtræk kan kun komme fra de danske lagre. DONG udtaler således selv i sit høringssvar, "at Energinet.dk således som forholdene er i dag ikke eller kun i mindre udstrækning kan erstatte køb af nødkapacitet i de danske lagre med køb i udlandet." 

115.            DONG anfører grundlæggende, at ENDK har en særlig fortrinsstilling til køb af lagerkapacitet, som indebærer en fordel og en værdi for ENDK og en restriktion på DONG, hvorfor ENDK faktisk skulle betale en højere pris end den pris, de kommercielle kunder betaler. Denne pris omtaler DONG flere gange som markedsprisen. 

116.            Tilsynet skal hertil bemærke, at det grundlæggende er forkert at omtale prisen på kapacitet som en markedspris, jf. også ordlyden af naturgasforsyningslovens § 38, der ikke tillader mere end "et rimeligt afkast". ENDKs fortrinsstilling, som ganske rigtigt medfører en restriktion på lagrene, er lovbestemt, og medfører kun den restriktion på lagrene, som er absolut påkrævet for at leve op til lovens krav. Der er således ikke tale om en option for ENDK, og fortrinsstillingen giver ikke ENDK ret til eller mulighed for at spekulere i "nødberedskabspakken". Tilsynet skal også her minde om, at lovgiver har forudsat, at lagrene skal samarbejde med ENDK om at sikre forsyningssikkerheden.

117.            DONG anfører, at den metode, tilsynet anvender til at fastsætte forrentningen for nødkapacitet (WACC), savner hjemmel og er baseret på forhold som ikke kan finde anvendelse for lagervirksomhed. 

118.            Energitilsynet skal hertil bemærke, at WACC-metoden er almindelig brugt som instrument til at beregne og fastsætte en rimelig forrentning for en reguleret virksomhed. Tilsynet har tidligere anvendt WACC-metoden til at fastslå den rimelige forrentning for både gastransmission og som et element i gasdistributions-selskabernes indtægtsrammer. Metoden er almindelig anerkendt ? og anvendes bl.a. også af IT- og Telestyrelsen til at fastlægge en "rimelig forrentning" for driften af teleinfrastrukturen i Danmark. Gaslagre er overordnet infrastruktur på gasmarkedet - reguleret via en tilladt rimelig forrentning. Tilsynet finder derfor, at metoden er almindelig og velegnet, og DONG har ikke anført specifikke forhold, som gør, at metoden skulle være uegnet til lagervirksomhed og herunder nødkapacitet.  

119.            DONG anfører, at Energitilsynet som risikofri rente anvender en 1-årig CIBOR rente, men at rentesatsen for en risikofri rente bør fastsættes under hensyntagen til levetiden på de underliggende aktiver. Aktiver i lagervirksomhed har en meget lang forventet levetid (min. 30-40 år). 

120.            Tilsynet fastholder, at den 1-årige CIBOR er det bedste mål for en risikofri rente, der kan indgå i en WACC vurdering. Tilsynet anvendte også den 1-årige CIBOR som risikofri rente i tilsynets afgørelse om indtægtsrammer for naturgasdistributionsselskaber for 2006-2009 ? en afgørelse, der er stadfæstet af Energiklagenævnet. 

121.            Aktivernes levetid bør ikke påvirke løbetiden på den risikofri rente. Det risikospecifikke tillæg til egenkapitalen tager jo netop hensyn til risikoen på aktivbasen. 

Afgørelse

Energitilsynet vedtog,   

122.            At nødkapacitet til sikring af forsyningssikkerheden i Danmark må betragtes som et særligt produkt, som skal vurderes og prissættes særskilt i forhold til naturgasforsyningslovens § 38. 

123.            At den maksimale pris på nødkapacitet i de to danske lagre kan fastsættes som en pris, der dækker samtlige omkostninger til nødkapacitet, og som samtidig giver lagerselskaberne mulighed for at opnå et rimeligt afkast af den investerede kapital. Den investerede kapital skal selskaberne opgøre som den regulatoriske aktivbase (RAB), og det rimelige afkast skal afspejle produktets særlige karakter som en PSO-ydelse i forhold til naturgasforsyningsloven, lagerselskabernes rolle i gasmarkedet og deres rolle i forhold til at sikre forsyningssikkerheden i Danmark, jf. naturgasforsyningslovens §§ 15 og 38. 

124.            At det rimelige afkast for nødkapacitet fastsættes efter WACC metoden, jf. naturgasforsyningslovens § 38.

125.            At det rimelige afkast på produktet nødkapacitet skal afspejle, at der er en lavere risiko ved produktet nødkapacitet i forhold til den risiko, lagerselskaberne påtager sig ved at sælge kommerciel lagerkapacitet, jf. naturgasforsyningslovens § 38. 

126.            At det rimelige afkast på nødkapacitet ikke kan tillægges en værdi, der afspejler prisen på tilsvarende markeder, jf. naturgasforsyningslovens § 38. 

---